Desafíos para la integración de América Latina por Eduardo Frei Ruiz-Tagle

¿Por qué los latinoamericanos estamos siempre inventando nuevos proyectos para conseguir lo mismo, si no hemos sido capaces de terminar los que pusimos en marcha con igual o mayor entusiasmo que ahora?

            Chile ha sido un gran impulsor de la integración desde la Independencia, cuando Bernardo O’Higgins organizó y financió la escuadra libertadora de Perú, pero con la idea de que no sólo sirviera para liberalizar ese país, sino al resto de América. A mediados del siglo XX propusimos junto a Colombia y los demás países andinos el Acuerdo de Cartagena, y somos cofundadores de la Alalc y la Aladi, socios del Mercosur y la CAN. Además, respaldamos al Grupo de Contadora que originó al Grupo de Río y formamos parte del G-20. Siempre hemos estado y estaremos en toda iniciativa integracionista que pueda unir los esfuerzos del continente para fortalecer su desarrollo e insertarse mejor en el mundo global.

            Durante mi Gobierno así fue, y desde cualquier posición en que me encuentre, seguiré impulsando estos propósitos. La cuestión no es decir sí o no a la integración. No hay alternativa. Tenemos que conseguirla, porque es el único camino viable para América Latina si desea progresar y lograr estabilidad política y económica. No hay que perder de vista que la integración es una iniciativa política con una base económica y cultural. Cuando falta uno de estos tres componentes, falla el proyecto, y eso es lo que nos ha pasado todos estos años. Algunas veces hemos antepuesto la variable política sobre las demás, y hemos creado procesos sin sustentación ni viabilidad económica. En otras, hemos privilegiado lo económico-comercial, sin tener una sustentación político-institucional. Y hasta el momento, salvo los esfuerzos del Convenio Andrés Bello, no le hemos dado a la base cultural el espacio esencial que debe tener este proyecto.

            En cuanto al diagnóstico, cabe señalar, en primer lugar, que no existe una sola América Latina, sino varias. La diversidad es la tónica, tanto en tamaño, estructura económica, niveles de desarrollo, institucionalidad pública, visiones políticas, formas de insertarse en el mundo, e incluso maneras distintas de entender la integración.

            Segundo, nuestra región surgió a la vida republicana con una cierta precipitación que dejó para después cuestiones complejas, como los diferendos limítrofes, que nos penan hasta nuestros días.

            Tercero, América Latina tiene una geografía difícil, intrincada, que multiplica los costos de comunicación y traslado de personas y de bienes.

            Cuarto, hay elementos comunes en nuestra historia, en la cultura y en la problemática actual que nos plantea la globalización, como las limitaciones a nuestro comercio o nuestra marginalidad en la toma de decisiones del sistema internacional.

            Quinto, nos falta y estamos a la búsqueda de un proyecto común que tenga en cuenta todos estos elementos y que nos comprometa porque todos nos sentimos identificados con el mismo.

            Sexto, llevamos en estos 200 años y en este largo período de tiempo han surgido muchas iniciativas que en su momento fueron “nuevas”, pero que no hemos llegado a concretar.

            Séptimo, desde el frustrado Congreso Anfictiónico de Panamá convocado por Simón Bolívar, hasta los actuales esquemas, como la Aladi, la Comunidad Andina, el Mercosur, el Sistema de Integración Centroamericano, el Caricom, ha habido muchas ideas y proyectos, pero grandes fracasos.

            También hemos vivido numerosas crisis, como el retiro de Chile del Pacto Andino, o las que afectan ahora a la Comunidad Andina con el retiro de Venezuela y la incertidumbre sobre el futuro de Ecuador en este organismo luego de las elecciones presidenciales. Nos encontramos con los fuertes cuestionamientos al Mercosur por parte de Uruguay y Paraguay; las disputas uruguayo-argentinas sobre las papeleras en el río Uruguay; el desmembramiento del Grupo de los Tres; las disputas en Centroamérica para abordar las negociaciones con la UE.

            A la luz de esto, creo necesario formular algunas preguntas orientadoras para plantear ideas útiles. Primera pregunta: ¿Por qué los latinoamericanos estamos siempre inventando nuevos proyectos para conseguir lo mismo, si no hemos sido capaces de terminar debidamente los que pusimos en marcha en su momento con igual o mayor entusiasmo que ahora? La respuesta, tal vez, se encuentre en que uno de los principales problemas de nuestra identidad sea la inconstancia, producto de haber perdido el pensamiento estratégico que sí tuvieron nuestros fundadores. Perdimos el pensamiento estratégico cuando prevaleció el caudillismo, el cortoplacismo y nos encerramos en multiplicidad de repúblicas desconectadas, a pesar de que teníamos base económica, pero no le dimos sustento político. Lo recuperamos a mediados del siglo XX cuando tratamos de fundar procesos integracionistas, primero en Centroamérica, que ha sido pionera, y luego con la Alalc y el Pacto Andino.

            Volvimos a perderlo cuando ante el inevitable fracaso de la Alalc optamos por abandonar de hecho la perspectiva multilateral, y dimos paso con la Aladi al bilateralismo de los acuerdos comerciales. A finales del siglo pasado, nuevamente hemos intentado recuperar la visión estratégica, con la creación del Mercosur, la transformación del Pacto Andino en la Comunidad Andina, la creación del Sistema de Integración Centroamericana (SICA) y, a comienzos de este siglo, con el relanzamiento de un proyecto de integración del sur de América, a partir de la infraestructura, la energía y las telecomunicaciones, como son el IIRSA y la Comunidad Sudamericana de Naciones. México y Centroamérica han puesto en marcha el Plan Puebla-Panamá, una iniciativa de desarrollo común a partir de la interconexión física, energética y de comunicaciones.

            Entremedio, aparece en los ’90 el ALCA, iniciativa netamente comercial que podría haber servido de base económica a nuestra integración, en la medida que abría el gran mercado norteamericano a nuestros productos, pero que al tratar de homogeneizar a 36 economías tan diferentes tenía en sí el germen de su inviabilidad. Lo que necesitamos es darle consistencia a los procesos, es decir, diseñar un esquema, trazar un camino y perseverar, siempre adaptándose a las circunstancias, pero no dejando de lado el plan estratégico ni inventar a cada momento una iniciativa. La UE pasó por el europtimismo y después por el europesimismo y el euroescepticismo, pero siguió avanzando. No dejó de lado el plan inicial del Tratado de Roma, se adaptó a los tiempos, siempre con la meta clara y con voluntad política, que es la que nos falta y la reemplazamos con retórica y declaraciones que no se cumplen.

            Segunda pregunta: ¿Es necesario impulsar o -mejor dicho- agregar nuevos referentes, como sería la Comunidad Sudamericana de Naciones, cuando existen serias dudas entre los propios protagonistas, como quedó de manifiesto en Cochabamba? No es necesario. Por supuesto que no me opongo a la idea de fortalecer la unión de nuestros países, pero coincido en esto con muchos mandatarios y varios especialistas que no están dispuestos a avalar nuevas burocracias, más reuniones y cumbres. La Comunidad Sudamericana nació con poca consistencia en el Cuzco. Hay que recordar que originalmente sus impulsores querían que se firmara su constitución formal, pero sólo se suscribió una declaración, ante la negativa de la mayoría de los presidentes. En Cochabamba vimos una escena similar, no sólo por la ausencia de importantes mandatarios, sino porque no hubo avances significativos. Basta revisar la declaración final para darse cuenta que es más de lo mismo.

            No creo que sea conveniente ni política, ni económica, ni culturalmente, que se forme un referente que excluya a México, es decir, a la primera economía de América Latina. Tampoco puede quedar fuera una región cada vez más estratégica como Centroamérica. No sólo por el canal de Panamá, sino por su proyección al Asia y a EEUU. Sobre el ALBA, que involucra a tres países, sólo diría que es una iniciativa fundamentalmente de cooperación y complementación que tiene un alto contenido político y que puede ser útil a sus miembros. Pero, haciendo un juicio de realismo, no tiene la viabilidad de ser un referente que reemplace a los esquemas existentes, porque su formulación e instrumentos no sintonizan con las tendencias del nuevo orden económico internacional. Para determinar si una iniciativa como esta, la Comunidad Sudamericana de Naciones o el ALBA, o cualquiera otra, se justifica, habría que ver si los objetivos que plantea se pueden conseguir con la actual institucionalidad que tenemos. En mi opinión, leyendo los objetivos de ambas y los instrumentos, éstos caben perfectamente en el Tratado de Montevideo de 1980 y en la misión de la Aladi y en el nivel subregional a los de la CAN y el Mercosur.

            Última pregunta: ¿Cuáles son las bases de una integración moderna, acorde con el Siglo XXI, y cuáles son los instrumentos para conseguirla? Este es el gran tema del momento. Nuestra región está perdiendo competitividad. El BID dice que se necesitan 100 años para alcanzar los niveles de desarrollo actual de los países avanzados y el problema central es la competitividad. No somos competitivos...

            Pero ¿podemos seguir intentando la integración con los parámetros de los años cincuenta del siglo pasado? Si la idea es integrarse sólo para impedir que entren a nuestros países los productos de otros y creemos que el mundo desarrollado se va a abrir a nuestro comercio sólo por razones políticas, estamos perdiendo el tiempo. Porque, incluso, si de pronto todos los países desarrollados abrieran su mercado sin restricciones, no estaríamos en condiciones de aprovecharlo plenamente, tanto por volúmenes, por calidad, por tiempo, por normas, etc.

            Hay que cambiar la mirada: si el problema es cómo insertarnos mejor en un esquema de libre comercio y de máxima competencia, lo central de la integración debe estar puesto en la complementación productiva y en los temas de competitividad sistémica que nos hagan potenciar los recursos, capacidades y ventajas de cada uno poniéndolos al servicio de todos.

            Esto significa que, en el marco de la institucionalidad que ya tenemos, como es la Aladi, la CAN, el Mercosur, el SICA, debemos estructurar una agenda regional para avanzar en temas como: coordinación macroeconómica, para evitar las crisis monetarias; derogación de las tendencias proteccionistas, armonización de procedimientos aduaneros; fortalecer la institucionalidad regional; digitalización del comercio regional y libre circulación de instrumentos financieros; homologación de programas y títulos; intercambio académico masivo; integración física, energética y de comunicaciones. Para todo esto, bastaría con firmar acuerdos específicos en el marco del Tratado de Montevideo.

            Finalmente, quiero referirme al programa IIRSA y los corredores bioceánicos, porque la integración física es clave para llegar mejor y a tiempo a los mercados, también para promover el desarrollo intraregional. El IIRSA es una gran iniciativa impulsada originalmente por Brasil, a la que adherimos todos los países de América del Sur, incluso Guyana y Surinam que no forman parte de ningún esquema de integración de la región. Comprende el transporte, la energía y las telecomunicaciones.

            Los proyectos identificados como prioritarios, entre ellos los corredores bioceánicos, son principalmente de infraestructura de transporte como interconexión de tramos nacionales, para configurar corredores internos y externos que permitan fluir a los productos y las personas. Pero hay muy poco de telecomunicaciones y nada en energía. De los 31 proyectos priorizados, sólo diez están en ejecución, cuatro en licitación y el resto en preparación. De ellos, sólo uno es de energía y dos de comunicaciones, pero todos están en estudio.

            Ya llevamos seis años desde que se lanzó la iniciativa, con todas las urgencias del caso. ¿Dónde está el problema? No tiene un marco normativo común, ni una autoridad común, que permita darle una mirada de conjunto y una direccionalidad unitaria a todo el programa, para asegurar tiempos y medios. Por ejemplo, para la ingeniería financiera de los proyectos, que son por esencia multinacionales.

            La integración es fundamental para enfrentar la globalización y, en gran parte, descansa en ella el futuro de Latinoamérica. Pero para lograrlo debemos ordenarnos y tomarnos en serio lo que acordamos y firmamos. Los procesos no avanzan a punta de declaraciones ni a través de la creación de nuevos proyectos ilusorios y nuevas burocracias, sino mediante la voluntad política de nuestros gobernantes, para lo cual sólo requieren utilizar los instrumentos jurídicos existentes y que hasta hoy han sido subutilizados.

Síntesis del discurso en el seminario “Paradojas de la integración en América Latina”, realizado en Santiago, el 14 de diciembre de 2006, organizado por la Fundación Carolina, Cepal y Flacso.

Fuente: Diario La Nación - Chile