La descentralización
por Manuel Flores Silva Ex Senador - Periodista Fue director de la revista Jaque y Posdata

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      Hemos sostenido en esta misma columna, en las pasadas semanas, que el Uruguay tenía un gran rezago en su ingeniería institucional. Fue ella y sus adelantos la que un día, sin embargo, le dio auge a nuestro país.

 Una elite con analfabetismo institucional

       Cuando dijimos, por ejemplo, que somos el único país de Latinoamérica democrática que no tiene legislación permanente sobre financiamiento de partidos políticos, o que somos el único país de la región que no tiene Defensor del Pueblo y ni siquiera ha empezado a tratar el tema, o que somos el único país de la región que tiene un Fiscal de Corte dependiendo del Poder Ejecutivo, o que somos uno de los tres países (junto a Nicaragua y Panamá) de la región que no tiene o Tribunal Constitucional o Consejo de la Judicatura o Salas especializadas en el seno de su Suprema Corte de Justicia, no hacemos más que denunciar el déficit institucional del que adolece la República. En un camino de carencias institucionales bastante más largo aún. Y nos referimos con estos casos, nada más y nada menos, a cómo con esas reglas o con la falta de las mismas se fomenta la corrupción, a cómo se desnaturaliza el sistema judicial en perjuicio de los ciudadanos (sea por residuos autoritarios de su sistema, sea por falta de especialización en sus procedimientos), en cómo se desamparan los derechos de los ciudadanos.

      Paradójicamente, los más prestigiosos cientistas políticos y sociales de América Latina vienen apuntando al déficit institucional como una de las principales –sino la principal- causa del subdesarrollo de la región. Esto surge como la explicación, a comienzos de los años 2000, de que 20 años de democracia y a 10 de preeminencia del mercado, no le había dado a América Latina ni crecimiento económico por habitante, ni disminución de la pobreza o de la desigualdad.

      Es decir, ser el peor de la clase en cuanto a calidad de reglas de juego institucionales en la región es grave en sí, pero es más grave aún cuando se concluye que la ganancia institucional es imprescindible para convertir crecimiento en desarrollo según lo que se tiene claro hace un siglo en el capitalismo central y se viene recién aprendiendo en el capitalismo periférico. En suma, el desconocimiento de las elites de la necesaria ingeniería y reingeniería institucional la paga inexorablemente el ciudadano en su calidad y nivel de vida.

La descentralización

      En todo el mundo desarrollado, y en buena parte del subdesarrollado, existen tres niveles de gobierno: el nacional, el provincial y el municipal.

      En Uruguay, tal vez por lo pequeño del país, no se dieron tres niveles sino dos, aunándose los dos últimos.

      En el ciclo de construcción del Estado moderno, a principios del siglo XX, lo que se hizo –vieja bandera de Batlle y Ordóñez- fue la llamada autonomía municipal, determinado la Constitución de 1918 que los gobernantes del Departamento se elegían en el Departamento.

      Ha hecho bien el gobierno nacional en plantear el tema de crear los tres niveles en el país: nacional, departamental y municipal. Para lo cual se deben crear municipios dentro de los departamentos.

      Ello acerca, si se hace bien, al gobernado con el gobernante, permite así una expansión de la ciudadanía ya que la cercanía más cotidiana del representado con un primer nivel de representación más accesible, enriquece el concepto de República, ya que se logra entre unos y otros una comunicación más fluida, un gobierno de ciudadanos no sólo de electores, en suma. Y se logra, al desagregar en tres escalones el gobierno, una mejor redistribución del poder.

      Para que la descentralización tenga éxito deben darse algunas condiciones en su concepción misma. Concebir mal la descentralización de Montevideo ha dado en Consejos Vecinales Zonales que no han protagonizado un verdadero caso de descentralización política (votan pocos montevideanos) administrativa (ni siquiera se pueden hacer los pagos allí), ni de poder, ni de recursos.

      Las condiciones de éxito de la descentralización, si tomamos como ejemplo escenarios descentralizados exitosos, deben ser:

      1) Globalidad territorial. Que toda zona urbana del país tenga Juntas Locales autónomas electivas o Municipios electivos –sean de gobierno unipersonal o colegiado- y no como plantea el proyecto del gobierno, que al dejar afuera a Montevideo y a las poblaciones menores a 2.500 habitantes, deja fuera de la descentralización electiva a más de la mitad del país. En lugar de los 500 municipios que plantea el gobierno deben ser unos 700. En los países desarrollados, frecuentemente, pueblos de menos de 1.000 habitantes, incluso, eligen su alcalde.

      2) Globalidad de transferencia. Que la descentralización sea política, administrativa y económica, esto es se transfieran poderes a los municipios, tareas y recursos tanto desde la Administración central como desde las Intendencias. El actual proyecto del gobierno no transfiere poder ni recursos reales –ni tampoco tareas que bien podría realizar la democracia local- a las Juntas Locales o Municipios. Es decir, lo que hace el proyecto del gobierno es extender a todo país la verdaderamente no descentralizadora experiencia de los Consejos Vecinales montevideanos.

      Al no transferir, duplica funciones y personal. Por el contrario, al transferirse funciones, se transfieren funcionarios y presupuesto. Si no se transfiere poder y recursos económicos no se trata de descentralización: se trata de formas más burocráticas de combatir la burocracia. La descentralización sólo sirve si es desconcentración del poder. Si no es meramente un disfraz de descentralización que puede servir, incluso, para fortalecer el poder político central mediante terminales o tentáculos locales. Es decir, la descentralización es una construcción republicana necesaria, en la medida que construye una dimensión de ciudadanía más cercana al ciudadano: la democracia local. Así, al poner el debate al alcance de la gente, la verdadera descentralización estimula la participación ciudadana y el debate social de las políticas públicas, enriqueciendo con dicha participación la propia eficacia de esas políticas. Una descentralización mal hecha resulta anti republicana.

      3) Reformulación de la gestión hoy centralizada. La descentralización no es sólo un asunto de mejor democracia sino, asimismo, de mejor gestión. A escala municipal (imaginemos, por ejemplo, Montevideo dividido en 18 comunas de 70.0000 habitantes cada una) se pueden afinar mejor las necesidades, medir mejor los rendimientos y rendiciones de cuenta, fiscalizar mejor. En realidad, en los países avanzados, los centros de salud, de educación, de correos, de policía, etc. están tan relacionados a su organización central como a su comuna. Así funciona el mundo. No hay otra. Por lo que el gasto público de esos campos (salud, educación, policía, etc.) también se descentraliza. En nuestro país, tan conservador más allá de las consignas, enseguida surgen las voces que dicen que es imposible, que genera burocracia (claro, si no se transfieren tareas y se duplica), que genera corrupción (por el contrario, mejora la fiscalización), etc.

      Es decir, hay dos motores ideológicos de la descentralización. Uno, puramente republicano, que es la desconcentración del poder y otro de mejora de la gestión. La experiencia de descentralización de Montevideo ni mejoró la gestión – todo lo importante se sigue haciendo centralmente–, ni desconcentró poder: por el contrario, se generó más poder para apoyar al central. Toda la actitud gubernista actual es centralista: como, por ejemplo, hacer dos nuevas zonas francas en Montevideo (estaban legalmente dispuestas para el interior del país) o intentar liquidar la formación docente en el interior.

      4) Reformulación tributaria. Hay un concepto centralista que dice que, por ejemplo, hoy todas las Intendencias son deficitarias y el Estado les da, en su conjunto, 240 millones de dólares por año para que sobrevivan. Eso no es cierto. Porque buena parte de los recursos del Estado central, sea IVA, sea IASS, sea Impuesto a la Renta de la empresas, etc., son generados en el interior. En realidad tiene que irse a una reestructura fiscal con lógica descentralizadora, para que cada nivel del Estado recaude y gaste lo que necesita. Del IVA o del Impuesto a la Renta, tal porcentaje para el gobierno central, tal porcentaje para los gobiernos departamentales, tal porcentaje para los gobiernos municipales. Del gasto de salud, de educación o de seguridad, lo mismo. Se mejorará la gestión de la recaudación y la gestión del gasto.

      Así funciona el mundo, reiteramos, donde funciona. El proyecto de gobierno, por el contrario, establece que los municipios van a ser financiados discrecionalmente por las Intendencias, lo que equivale a negarles la descentralización económica.

      5) Reforma electoral descentralizadora. Sea en la necesidad republicana de acercar el elector al elegido y fiscalizarlo mejor en un concepto amplio de rendición de cuentas de lo prometido en la campaña electoral, sea en la necesidad de mejorar la gestión de las instituciones con el afinado de la dimensión local, la lógica descentralizadora lleva inexorablemente a la reforma electoral. A que los diputados por Montevideo deban ser elegidos, como en la mayoría de las capitales del mundo, por zonas de la ciudad.

      Por ejemplo, si se eligieran, tomando por circunscripciones parlamentarias las 18 zonas de los Consejos Vecinales, daría 7 circunscripciones de 3 diputados y 11 circunscripciones de 2 diputados. Al no ser así, la inmensa mayoría de los diputados de Montevideo se eligen en listas con efecto plancha (se vota por el primero y entran el segundo, el tercero, el cuarto, etc.), y todavía en hojas sábanas (de repente ni se votó por el primero, si no que se votó por el candidato al Senado).

      Con la misma lógica sería de rigor regionalizar el Senado, de modo que el interior tenga proporcionalmente sus representantes, y hacer, por ejemplo, 7 zonas, Montevideo, Canelones, Sureste, Suroeste, Centro, Noreste, Noroeste. De acuerdo a los últimos comicios, las bancas en la hipótesis mencionada se repartirían así: Montevideo, 13 ó 14 Senadores, Canelones 4 Senadores, Noroeste (Paysandú, Salto, Artigas) 3 Senadores, Suroeste (San José, Colonia, Soriano, Río Negro) 3 Senadores, Sureste (Lavalleja, Rocha, Maldonado) 2 o 3 Senadores, Centro (Flores, Florida, Durazno, Tacuarembó) 2 Senadores, Noreste (Rivera, Cerro Largo, Treinta y Tres) 2 Senadores.

      Asimismo, se ganaría en calidad democrática si las Juntas Departamentales tuviesen representación proporcional integral.

      Obviamente la función fiscalizadora del deliberativo comunal en el actual sistema de elección mayoritario –sin representación proporcional integral se hace de manera muy pobre.

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