Irán y las salvaguardias del OIEA * Dra. Diva E. Puig

Con los casos de Irak, luego Corea del Norte y más recientemente, Irán se habla mucho de las salvaguardias.

Irán, firmante del Protocolo Adicional al TNP, ha dicho que no permitiría más las salvaguardias del OIEA y ha procedido a romper los precintos de sus instalaciones

Pero ¿qué son las salvaguardias?

Por salvaguardias se entiende la verificación de que los materiales y equipos nucleares no se empleen para fines no pacíficos.

Esta función la realiza el Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA), del sistema de Naciones Unidas , cuando así lo solicitan los Estados miembros unilateralmente o por convenios internacionales, multilaterales como el Tratado de no Proliferación de Armas Nucleares (TNP), y su Protocolo Adicional- ,bilaterales, acuerdos de cooperación , en virtud de los cuales se suministra material o equipos nucleares. En estos casos los Estados interesados concluyen acuerdos con el OIEA donde se prevén las condiciones de la aplicación de salvaguardias.

La abrumadora mayoría de los Estados del mundo, se ha adherido al TNP, de carácter general, o a tratados regionales como el Tratado de Tlatelolco para América Latina y el Caribe.

En 1953 con el programa "Atomos para la paz" presentado por el Pte. Eisenhower de los EE.UU., se proponía una transferencia liberal de la tecnología nuclear a condición de que los Estados receptores se comprometieran a no emplearla con fines militares. Para garantizar que el Estado receptor se adhiriera a este compromiso, en el programa se preveían disposiciones de verificación, las salvaguardias. En este contexto se fundó el OIEA en 1957 y se le encomendó la doble función de promover y al mismo tiempo salvaguardar el desarrollo internacional de la energía nuclear.

A principios del decenio de 1960, EE.UU., comenzó gradualmente a transferir al OIEA sus derechos en cuanto a la aplicación de salvaguardias, ejemplo que pronto fue imitado por la mayoría de los demás países exportadores. Así el OIEA tuvo que asumir una responsabilidad sin precedentes en la historia de las relaciones internacionales: actuar como un auditor internacional imparcial enviando inspectores a muchos países para verificar en su territorio la legitimidad de las actividades que realizaban en una esfera considerada en general como delicada..

En 1961, la Junta de Gobernadores del OIEA aprobó un documento- INFCIRC/ 26 (Circulares Informativas) en que se establecían diversas condiciones jurídicas para la aplicación de las salvaguardias. Este documento abarcaba sólo los reactores de hasta 100 mw(t) y sirvió de base para los primeros acuerdos de salvaguardias. En 1962 se llevó a cabo la primera inspección de un reactor de investigación en Noruega.

El documento INFCIRC/ 26 ha sido sustituido por otros más elaborados, y que abarcan las principales instalaciones del ciclo del combustible nuclear.

En estos se describen las circunstancias que exige la salvaguardia de los materiales nucleares y otros, así como los servicios, equipo, instalaciones e información. Se define que el propósito de las salvaguardias es asegurar que los elementos salvaguardados no sean utilizados de modo que contribuyan a fines militares.

También se describen procedimientos de salvaguardias, como por ejemplo, el examen de los planos, la comprobación de los registros e informes, así como la finalidad y la intensidad de las inspecciones.

De conformidad con el acuerdo de salvaguardias concertado entre un Estado y el OIEA, el Organismo recibe periódicamente informes acerca de los materiales salvaguardados. Asimismo los acuerdos facultan a los inspectores del OIEA a inspeccionar todas las instalaciones que
contengan material nuclear sometido a las salvaguardias, con el propósito de que verifiquen in situ los datos previamente suministrados al Organismo.

Las salvaguardias suponen un complejo proceso de interacción entre las actividades en el terreno y diversas medidas en la sede del OIEA. Los resultados de cada inspección y las conclusiones que derive el OIEA de una serie de inspecciones, se hacen llegar al Estado interesado mediante comunicaciones oficiales que tienen por objeto informarlo de si, por ejemplo, han ocurrido problemas o se han hallado anormalidades. El OIEA elabora un resumen anual de los resultados de las inspecciones que se presenta como informe sobre la aplicación de las salvaguardias y se somete a consideración de la Junta de Gobernadores del Organismo.

Las salvaguardias, pues, entrañan principalmente una verificación por parte de los inspectores de la contabilidad de los materiales fisionables de las centrales que visitan. Se realizan mediciones in situ y se envían muestras al laboratorio del OIEA situado en la periferia de Viena para su análisis a fin de determinar si la información ofrecida es correcta, por ejemplo si un elemento combustible dado contiene realmente el material que se informó. Los inspectores comprueban también si el equipo fijo del OIEA en las instalaciones funciona de forma correcta y si no se ha alterado indebidamente ni modificado.

Ese equipo incluye los precintos, las cámaras automáticas - incluidas las cámaras de televisión que vigilan continuamente las operaciones en ausencia del inspector- y los contadores automáticos de haces de combustible para los reactores recargados en servicio.

Todos los datos recopilados de los informes, incluidos los millones de fotografías tomadas por las cámaras estacionarias, se someten entonces a un análisis parcialmente computarizado en la sede del OIEA.

Las actividades de inspección debidamente equilibradas llevan a descubrir discrepancias o anomalías , como se les llama, y todas ellas se investigan cuidadosamente para determinar las causas- errores del contador, o un descuido que redunde, por ejemplo en un error de contabilidad, cámaras defectuosas, precintos rotos, etc..

Para que la verificación de las salvaguardias goce de credibilidad, ha de ser independiente y lo suficientemente exhaustiva.

El primer Tratado que estipulaba la aplicación de estas " salvaguardias totales " por el OIEA fue el Tratado para la Proscripción de las Armas Nucleares en la América Latina - Tratado deTlatelolco- , el cual fue abierto a la firma en 1967.

Para cumplir con las obligaciones que el TNP asignaba al OIEA fue preciso definir un sistema de salvaguardias apropiado para todo el ciclo de combustible.

En 1970, se creo el " Comité de Salvaguardias " del OIEA con vistas a elaborar las directrices que serian utilizadas por el Director General en la concertación de los acuerdos de salvaguardias previstos en el Art. 3 del TNP.

Las salvaguardias exigidas por el TNP se aplican a todos los materiales básicos o materiales fisionables especiales en todas las actividades nucleares con fines pacíficos realizadas en los Estados No Poseedores de armas nucleares. Así, la entrada en vigor del TNP modificó las exigencias planteadas al Organismo.

Antes de 1970, los materiales nucleares sujetos a las salvaguardias del OIEA eran uranio muy enriquecido -ume- en forma de elementos combustibles destinados a reactores de investigación, o cantidades relativamente pequeñas de uranio natural destinadas a instalaciones de investigación y desarrollo, así como a instalaciones experimentales de producción.

Además de la decena, aproximadamente, de Estados industrializados que iniciaban sus programas nucleoeléctricos, sólo 10 o 12 países en desarrollo aplicaban programas de investigación y desarrollo nucleares.

Por consiguiente, eran aislados los casos de tráfico internacional de materiales y equipo nucleares.

En el informe del Comité de salvaguardias titulado " Estructura y contenido de los acuerdos entre Estados y el Organismo requeridos en relación con el TNP", publicado con la signatura INFCIRC/ 153, se recomendó la incorporación en los acuerdos de salvaguardias de disposiciones que en gran medida, aunque no del todo, eran aceptables para los Estados industrializados y los Estados en desarrollo.

Las recomendaciones tenían el propósito de brindar al Organismo, las posibilidades de verificación exigidas por el TNP y, al mismo tiempo, de evitar toda la interferencia injustificada en las actividades nucleares, ya fuesen industriales o de investigación.

Según las condiciones propuestas para la realización de las inspecciones de salvaguardias, el Organismo sólo verificaría los materiales nucleares en puntos estratégicos, determinados conjuntamente por el Estado y el Organismo, en las instalaciones en que se aplicarían las salvaguardias. El Comité recalcó la necesidad de tener en cuenta varios factores:

• los sistemas de contabilidad y control de materiales que ya existían en los Estados o que habrían de crearse,
• la interdependencia con otros Estados
• y las características de los materiales nucleares,
• las capacidades del ciclo del combustible
• y las tecnologías de salvaguardia en evolución.

La contención y vigilancia, importantes medidas complementarias, comenzaron a aplicarse mediante la colocación de precintos en recintos y recipientes con material nuclear y mediante el desarrollo de un sistema de cámaras automáticas a prueba de interferencias extrañas que permitía vigilar puntos estratégicos en ausencia de inspectores.

Con el aumento en el número de reactores sometidos a las salvaguardias del OIEA, también aumentó drásticamente el número de instalaciones complejas y estratégicamente importantes del ciclo del combustible, como las plantas de reelaboración y las plantas de fabricación de combustible de óxidos mixtos.

Estas instalaciones exigen la adopción de medidas especiales en cuanto a metodología y ejecución de la verificación.

Durante la segunda conferencia de examen del TNP, celebrada en 1980 en Ginebra, se pusieron de manifiesto diferencias entre los Estados desarrollados que destacaron la importancia de que, se aplicaran salvaguardias más estrictas, y los países en desarrollo, que consideraron que la transferencia de tecnología nuclear prometida en el TNP no se había materializado debidamente. La conferencia concluyo sin aprobar una resolución. No obstante, todas las partes se expresaron en favor del ulterior desarrollo de las salvaguardias del OIEA.

Se reconoce que el sistema de salvaguardias del OIEA es un componente importante del objetivo de un mundo libre de armas nucleares.

Sin embargo, las salvaguardias no pueden evitar la violación de las obligaciones- la desviación de materiales fisionables.

Lo único que pueden hacer es poner al descubierto las infracciones o despertar sospechas, dar la señal de alarma.

Toda supervisión internacional efectuada de conformidad con los acuerdos de desarme o limitación de armamentos debe limitarse necesariamente a la observación y a la información.

Otra limitación de las salvaguardias, como de cualquier otro procedimiento posible de verificación para el control de armamentos, es que no puede predecir las posibles intenciones futuras de un Estado sometido a inspección. El sistema de salvaguardias informa sobre la situación imperante.

Actualmente el Protocolo Adicional al Acuerdo de Salvaguardias del TNP, del cual muchos países ya son parte, ha extendido las facultades de los inspectores.

Ha establecido inspecciones más completas, fundamentalmente para materiales y actividades nucleares no declaradas. Prevé que los inspectores del OIEA tengan acceso no sólo a las instalaciones nucleares declaradas sino también a otros sitios y sin aviso previo (Ejemplo reactores en desuso, centros de investigación etc.)

Este Protocolo, que el OIEA insta a los países a que lo firmen, les garantiza a sus inspectores una mayor autoridad para verificar el programa nuclear. Este Protocolo requiere que los países realicen una declaración amplia sobre sus actividades nucleares y garantiza al OIEA mayores derechos para acceder a sitios en el país

De todos modos, algunos Estados Parte del TNP nunca firmaron estos acuerdos de salvaguardias con el OIEA.

Respecto a los tres países poseedores de armas nucleares no contemplados en el TNP ha situación permanece estancada.

Las actividades de salvaguardias del OIEA son el primer caso en la historia en que Estados soberanos invitan a una organización internacional imparcial a revisar su contabilidad y a llevar a cabo inventarios y otras inspecciones dentro de su propio territorio.

No es una infracción coercitiva de la soberanía. Los Estados convienen con el OIEA como cuestión de interés propio, la aplicación de salvaguardias a fin de que sus vecinos y el resto del mundo queden plenamente convencidos de que sus actividades nucleares se destinan exclusivamente a fines pacíficos.

Las salvaguardias son hoy un requisito previo indispensable para la importación de tecnología nucleoeléctrica, combustible de uranio y muchos tipos diferentes de materiales para el sector de la energía nuclear.

El OIEA no participa en las cuestiones relativas a la " proliferación vertical ", pero aplica salvaguardias por invitación espontánea de EE.UU., Reino Unido, Francia y la ex URSS, con quienes han concertado acuerdos de salvaguardias de esa índole.

Evidentemente esos acuerdos no están encaminados a evitar la proliferación de las armas nucleares, pues los Estados interesados ya las poseen. Uno de sus objetivos ha sido contrarrestar algunas de las críticas según las cuales los Estados poseedores de armas nucleares se han beneficiado porque se les ha eximido de los gastos e intrusiones que entrañan las inspecciones.

El aspecto más importante de la aceptación de las salvaguardias del OIEA por los Estados poseedores de armas nucleares es que muestra su disposición a someter a inspección imparcial instalaciones importantes dentro de su territorio.

Desde la entrada en vigor del TNP se han celebrado conferencias de examen cada cinco años con miras a asegurar el cumplimiento de sus objetivos y disposiciones.

El caso de Irak, puso a las salvaguardias en el tapete.

Actualmente los mayores problemas son con Irán. El OIEA ha pasado el tema al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas.