Referendos en América Latina: ¿una herramienta que fortalece o debilita las instituciones democráticas? por Angélica Durán Martínez

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         Para algunos, los referendos pueden facilitar el acceso de los ciudadanos a los procesos de toma de decisión, expandiendo así el espectro democrático. Para otros, estas herramientas constituyen un gran riesgo para la democracia, especialmente en el contexto presidencialista latinoamericano.

         En las últimas dos décadas, el uso de herramientas de democracia directa como el referendo ha proliferado en América Latina. Para algunos observadores, los referendos pueden facilitar el acceso de los ciudadanos a los procesos de toma de decisión, expandiendo así el espectro democrático. Para otros, estas herramientas constituyen un gran riesgo para la democracia, especialmente en el contexto presidencialista latinoamericano, en el cual los presidentes pueden usar los referendos para concentrar poder y sobrepasar instituciones representativas en crisis, como los congresos y los partidos políticos. Los resultados de los procesos de referendo, sin embargo, reflejan un panorama más diverso. En este artículo se sugiere que el efecto de los referendos en la democracia no es homogéneo. Depende, por un lado, de quién inicia el proceso de referendo, si el presidente o los ciudadanos, y por otro lado, del contenido del referendo, que puede referirse a asuntos de reforma institucional o a asuntos de política pública. Así mismo, el impacto de los referendos depende del contexto en el cual se llevan a cabo. Cuando los referendos se han realizado en contextos de crisis institucional, con partidos políticos débiles y congresos que enfrentan niveles muy bajos de popularidad y legitimidad, las posibilidades de que se puedan emplear como herramientas para concentrar poder han aumentado significativamente.

         Aunque en países como Uruguay existe una larga tradición de uso de referendos que se remonta a 1931, la introducción y uso de estas herramientas de democracia directa se hizo popular en América Latina, a medida que los países avanzaron en sus procesos de democratización. Desde el año 1990 se han llevado a cabo 36 referendos a nivel nacional como se observa en la Tabla 1. Para entender estos procesos es necesario reconocer que en general el análisis académico de los referendos, principalmente enfocado en Europa y Estados Unidos, está atravesado por un debate que divide a los defensores de la democracia directa y la democracia representativa . Para algunos autores, los referendos como herramientas de democracia directa permiten a los ciudadanos expresar sus preferencias y sobrepasar la incapacidad de los sistemas de partidos para representar intereses. Para otros, los referendos atentan contra la democracia en tanto quienes están en el poder pueden reforzar su influencia, y tanto grupos de interés como líderes políticos pueden manipular a los electores, que probablemente tienen poca información o poco interés en asuntos públicos.   Los temores frente a los referendos son aún mayores en los sistemas presidenciales, dado que si los presidentes pueden controlar directa o indirectamente la agenda de los referendos, ellos pueden introducir sus propias preferencias políticas , produciendo así cambios inmediatos no sujetos a mecanismos de rendición de cuentas. Así pues, los referendos pueden reforzar tendencias populistas y de concentración de poder, o lo que Guillermo O´Donnell ha denominado democracias delegativas , en las cuales los jefes de Estado no están sujetos al control de otras ramas del poder público, donde el inmediatismo de las decisiones puede llevar a errores fatales de política pública, y donde las instituciones democráticas son claramente debilitadas en favor del poder personal del presidente.

         Efectivamente, tal como muchos de sus críticos han temido, la mayoría de los referendos (el 77%) los han iniciado los presidentes, al tiempo que han afectado la democracia al permitir la concentración de poderes y el debilitamiento de pesos y contrapesos democráticos. Los referendos promovidos por Alberto Fujimori en Perú en 1993 y Hugo Chávez en Venezuela en 1999 ilustran cómo se introdujeron reformas constitucionales que expandieron significativamente los poderes presidenciales, en detrimento de otras ramas del poder público, en especial la justicia. Sin embargo, no todos los mandatarios que han iniciado referendos han logrado introducir sus preferencias, como fue el caso de los propuestos por el presidente Sixto Durán Ballén en el Ecuador en 1994 y 1995. Más aún, altos niveles de popularidad presidencial no han constituido una garantía de éxito, como lo ilustra la derrota del referendo propuesto por Álvaro Uribe en Colombia en 2003. En algunos casos, los referendos han permitido que los ciudadanos se informen y decidan sobre asuntos de crucial interés, sin afectar el balance de poderes democráticos. La mejor ilustración en este sentido la constituye el caso uruguayo, donde por medio de referendos se han tomado importantes decisiones, entre éstas la declaración del acceso al agua como un derecho humano en 2004. Así las cosas, surge la siguiente pregunta: ¿cómo se explican estas variaciones en los resultados y las dinámicas de los referendos?

Impacto del origen y contenido de los referendos

         Para responder esta pregunta podemos remitirnos a teorías recientes que tienden a evitar una caracterización dicotómica de los referendos como inherentemente buenos y favorables para los ciudadanos , o como malos y elitistas . Estas teorías usualmente clasifican los referendos y sus efectos de acuerdo con las provisiones legales que regulan su uso, como por ejemplo si las decisiones son de carácter vinculante, si el uso del referendo es obligatorio para aprobar ciertas decisiones o para revocar leyes, si lo inicia o no la oposición a un gobierno , o de acuerdo con el número de actores con poder de veto que intervienen en el proceso de llamar a un referendo y de definir su contenido, como plantean Hug y Tsebelis . A pesar de su utilidad, estas clasificaciones son un tanto limitadas para aplicarlas a los casos latinoamericanos, ya que en América Latina el diseño institucional de los referendos parece ser más una función del contexto político que de su diseño formal. Más aún, con diseños formales idénticos los referendos pueden tener dinámicas y efectos diferentes; por consiguiente, una clasificación simple basada en quién inicia el proceso (el presidente o los ciudadanos) y cuál es su contenido (reforma institucional o política pública) cubre todo el espectro de casos en América Latina y permite inferir condiciones en las que los referendos pueden convertirse en un riesgo para la democracia.

         Aunque no podemos definir ex ante si los referendos iniciados por los ciudadanos son más riesgosos que aquellos iniciados por el gobierno, en un contexto presidencialista podemos esperar que aquellos iniciados por el presidente sean los más propensos a causar una concentración de poder, dado que el jefe de Estado tiene la facultad de definir la agenda que se va a discutir. No obstante, el análisis más detallado de cada uno de los casos de referendo  muestra que su efecto en la democracia depende de la combinación entre quien inicia el referendo y su contenido.

         Los referendos de reforma institucional son aquellos que pretenden cambiar las reglas de juego, la forma en que funciona la democracia y la distribución de poder entre distintas ramas del poder público. En estos referendos los presidentes pueden tener más influencia en los resultados al ligar la aprobación a la legitimidad del sistema político o del gobierno. Los mandatarios pueden apelar a su popularidad para justificar una concentración de poder como única alternativa para solucionar la crisis de representatividad del sistema. Por el contrario, los referendos que pretenden introducir nuevas políticas públicas, como es el caso del referendo sobre el uso del gas en Bolivia en 2004, el referendo sobre la prohibición de armas en Brasil en 2005, o el referendo sobre el uso del canal de Panamá en 2006, representan un riesgo menor para la democracia en tanto sus resultados no afectan directamente la distribución de poderes, y por lo general requieren un proceso más largo de implementación.

         En consecuencia, los referendos iniciados por presidentes sobre aspectos de reforma institucional son los que representan un riesgo mayor para la democracia (tabla 2). De hecho, existe una diferencia significativa en los resultados electorales de estos referendos. Los niveles de votación afirmativa son mucho más altos en referendos de reforma institucional que en referendos de política pública, a la vez que la abstención tiende a ser bastante más alta en los primeros. Así pues, en referendos de reforma institucional es mucho más probable que se aprueben decisiones importantes con un avasallador porcentaje de votación afirmativa pero con un bajo nivel de legitimidad, dada la alta abstención. Evidentemente, los efectos negativos de un referendo institucional iniciado por un presidente se sienten en forma más directa cuando ésta se aprueba, pero aun en el caso contrario pueden existir efectos negativos derivados de la polarización y deslegitimación del sistema político. Esto ocurrió con el referendo convocado por el presidente Guillermo Endara en Panamá en noviembre de 1992, puesto que después de los álgidos debates generados por un referendo de reforma constitucional y desmilitarización, los partidos se encontraron aún más debilitados y fragmentados que al comienzo del proceso.

Importancia del contexto institucional

         Aunque una clasificación simple, basada en el origen y contenido de las iniciativas de referendo, contribuye a entender y predecir los efectos de los referendos en la democracia, cabe anotar que en la práctica el contexto en el cual los procesos tienen lugar es crucial. Esto explica por qué en casos en los cuales el origen y el contenido del referendo predecían un efecto muy negativo en la democracia, el resultado no fue totalmente negativo, como en Colombia en 2003 o en Ecuador en 1994 y 1995. La legitimidad del gobierno, la fuerza de la oposición, y la fortaleza de los sistemas de partidos son los factores contextuales principales que determinan si un referendo se convierte en un riesgo para la democracia.

         En lo referente a la legitimidad del sistema, cuando los niveles de apoyo y satisfacción con la democracia son muy bajos (como en Perú 1993 y Venezuela 1999) es más factible que el referendo sea más que sólo una respuesta a la pregunta definida y se convierta en una discusión sobre las bases mismas del sistema político. En este contexto, el referendo se puede presentar como la herramienta para solucionar todos los problemas de la democracia y así el potencial de inestabilidad aumenta, sobre todo si la baja legitimidad del sistema se combina con un alto nivel de personalización de poder. En cuanto a los partidos políticos, a pesar de los profundos problemas que éstos enfrentan en América Latina, vale la pena anotar que su participación también puede resultar esencial. En contextos en los cuales los partidos se encuentran fragmentados y deslegitimados, el potencial de manipulación e inestabilidad es bastante amplio, como ha sido el caso en los distintos referendos en Ecuador; por el contrario, cuando los partidos políticos son estables y las identidades partidistas claras, el espacio para manipulación por parte de grupos de interés es menor, como ha sucedido en Uruguay. Por último, la fortaleza de la oposición es otro elemento esencial en la dinámica de los referendos. Los casos extremos en los que los presidentes no cuentan con una mayoría en el Congreso o casos en los que tienen un control casi total de éste mismo constituyen el peor escenario para realizar un referendo. En el primer caso, la falta de una mayoría en el Congreso puede llevar a los presidentes a buscar medidas extremas que les permitan gobernar, como les ocurrió a Fujimori y Chávez, quienes al llegar al poder no contaban con mayorías congresionales. El caso opuesto de una mayoría absoluta del jefe de Estado y una débil oposición puede simplemente eliminar cualquier control sobre la agenda presidencial.

         Por último, siguiendo la línea de argumentación planteada por Hug y Tsebelis, relativa a la importancia de los actores con poder de veto en el proceso de definición de la agenda del referendo, cabe señalar que en aquellos casos en que el presidente puede definir la agenda pero el Congreso o las ramas judiciales tienen poder de veto en la redacción final de las preguntas, el margen de maniobra de los mandatarios se limita notablemente. El referendo en Colombia en 2003 es ilustrativo por cuanto la agenda la definió el presidente pero luego la revisaron el Congreso y la Corte Constitucional. En estas dos instancias se eliminaron elementos que podrían haber afectado la democracia negativamente. Por un lado, el Congreso suprimió los puntos orientados a debilitarlo (la eliminación del bicameralismo y el llamado anticipado a elecciones) y la Corte Constitucional quitó la posibilidad de votar las quince preguntas del referendo en bloque, lo cual habría facilitado su aprobación. En otras palabras, si la agenda de los referendos iniciados por presidentes la pueden revisar varios actores, el potencial para que ellos abusen de esta herramienta puede ser reducido.

Conclusión

         El uso de los referendos tiende a verse como un juego de suma cero para la democracia: o bien los referendos se consideran inherentemente benéficos para los ciudadanos, o bien se ven como un herramienta que pueden manipular líderes populistas. Pero el panorama que presentan los casos de América Latina en las últimas dos décadas es mucho más variado que esta simple dicotomía. Aunque es cierto que en muchas oportunidades los referendos han debilitado las instituciones democráticas al permitir concentraciones extremas de poder, en otros casos su efecto en la democracia ha sido más neutral o incluso positivo, como sucedió en Uruguay. En tal sentido, es importante entender que no podemos juzgar el efecto de los referendos a priori; su origen y su contenido, así como el contexto en el cual tienen lugar, son esenciales para determinar si los referendos son benéficos o van en detrimento de la democracia. En cualquier caso, el uso de la democracia directa no puede verse como una solución para la crisis de legitimidad de las instituciones representativas, como los congresos o los partidos políticos; por el contrario, cuando estas instituciones son más débiles la democracia directa puede convertirse más en un problema que en una solución.

Fuente: Revista Perspectiva

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