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Año V Nro. 307 - Uruguay, 10 de octubre del 2008   
 

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Las relaciones Brasil-Estados Unidos:
un acuerdo tácito

por Ricardo Sennes (*)

 
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         EL MODELO de inserción internacional de Brasil se ha modificado de forma importante en la última década. Una parte de ese proceso se explica por la consolidación democrática del país y por las reformas económicas de los años noventa; otra se debe a los cambios en las políticas públicas, incluidos los realizados en materia de política exterior.

         La consolidación democrática del país ha expandido la participación de los actores políticos —gubernamentales y no gubernamentales— en el ámbito internacional. Empresas y grupos sociales, así como nuevos organismos públicos y otros ministerios federales, además de Itamaraty, empezaron a actuar en temas internacionales. Eso alteró la naturaleza y la forma de la presencia del país en el exterior.

         La estabilidad económica, el reforzamiento de los mercados de crédito y de capitales, y la reanudación del crecimiento generaron incentivos para conseguir una mayor internacionalización de la economía de Brasil, no sólo como receptor de inversiones y como exportador de materias primas, sino también como exportador de capitales, de bienes y de servicios de mayor valor agregado. Esa expansión de la presencia económica internacional de Brasil es particularmente importante en América Latina, pero va más allá de esa región.

         Finalmente, los importantes cambios en las políticas públicas de Brasil han afectado su inserción internacional. El nuevo modelo de presencia internacional de Brasil se ha estructurado con base en la actuación de varias instituciones y organismos, y no sólo del Ministerio de Relaciones Exteriores. Empresas estatales —como Petrobrás, Embrapa, BNDES y Eletrobrás— y agencias —como la de Telecomunicaciones, Petróleo y Competencia— han definido políticas con importantes consecuencias en la presencia económica internacional del país. Estas tendencias deben mantenerse y profundizarse en los próximos años.

Las relaciones Brasil-Estados Unidos

         EN ESE ESCENARIO, las relaciones de Brasil con Estados Unidos se han transformado lenta pero consistentemente. Está en vigor, desde mediados de los noventa, un inusitado “acomodo geopolítico” entre Brasil y Estados Unidos. Después de décadas de disputas más o menos explícitas con respecto a la proyección de Estados Unidos en América del Sur —y a las pretensiones de proyección de poder de Brasil en esa región y en temas sensibles como la proliferación nuclear, los derechos humanos y otros—, la agenda geopolítica entre los dos países empezó a reflejar mayores coincidencias.

         A pesar de que no existen divergencias estratégicas significativas entre los dos países, parece haber un acuerdo tácito sobre el papel de cada uno de ellos en la región de interés inmediato para Brasil, es decir, América del Sur y el Atlántico Sur. Curiosamente, con base en ese acuerdo tácito, la presencia de ambos países en la región se ha ampliado en los últimos años, sin que eso haya dado lugar a tensiones o disputas significativas.

         Incluso, a pesar de que Brasil se opuso, desde el momento en que se anunció, a la nueva doctrina de seguridad de Estados Unidos con respecto al terrorismo, incluidas las acciones militares de ese país en Afganistán e Iraq, entre otras, lo hizo de forma discreta y con un perfil político bajo. Brasil se mantuvo mucho más cercano a las posiciones estratégicas de Francia y Alemania, pero no hizo de ese alineamiento un caballo de batalla con Estados Unidos. Por el contrario, en cuanto a las dimensiones de esa nueva doctrina que involucraban directamente a Brasil y a América del Sur, el país estableció soluciones de compromiso, como en el caso de la Triple Alianza o de la reformulación del Plan Colombia. El aumento de la presencia de Estados Unidos en América del Sur, más allá del Plan Colombia, su base de inteligencia en Paraguay y las bases implantadas también en Ecuador y en otros países, no fue percibida por Brasil como contraria a su propia política para la región.

         En los últimos años, la presencia política de Brasil en la mediación de conflictos en América del Sur ha crecido de forma consistente. Su liderazgo en la misión de paz en Haití, junto con otras fuerzas armadas de la región, marcó un nuevo hito en esa tendencia. Ese movimiento se hizo más evidente a mediados de los noventa, e incluyó acciones importantes con respecto a la tentativa de golpe en Paraguay, en la mediación en la Guerra Ecuador-Perú, de nuevo durante la crisis política de Perú al final del período de Fujimori, en las crisis en Venezuela y en Bolivia, y, más recientemente, aunque de forma bastante discreta, en la crisis derivada de la acción militar de Colombia en territorio ecuatoriano. A pesar de esto, es conocida la significativa ausencia política —por no decir deliberada— de Brasil en la cuestión de las FARC y en los problemas políticos relacionados con los Andes. Aunque el gobierno de Lula está intentando revertir esa tendencia, Brasil se mantiene fuera del centro de las negociaciones de ése que es, posiblemente, el peor problema de seguridad en la región.

         Esa nueva presencia de Brasil ha sido considerada por Estados Unidos como bastante positiva e, incluso, ha recibido apoyo político estadounidense, a veces implícitamente y, en otras ocasiones, explícitamente. En ese punto, hay una convergencia de intereses estratégicos entre Brasil y la potencia del norte. A los dos les interesa primordialmente la estabilidad política y la seguridad de la región. Aunque no es un área estratégica prioritaria para Estados Unidos, este país ve con buenos ojos el papel “estabilizador” y “mediador” de Brasil. Al mismo tiempo, Brasil ha conducido sus acciones sin que éstas tengan una connotación de disputa con Estados Unidos. Incluso en situaciones en las cuales las iniciativas brasileñas en la región son contrarias a las de Estados Unidos —como en el caso de la tentativa de golpe de Estado contra Hugo Chávez en Venezuela, en 2001—, esa diferencia no se ha atribuido a disputas de carácter estratégico y no ha provocado querellas significativas.

         Sí hay divergencias entre Brasil y Estados Unidos en la forma de ejercer su influencia política en la región. Brasil busca presentar una agenda regional más cooperativa, con un fuerte contenido de alianza política y volcada en temas de desarrollo. Por su parte, Estados Unidos se orienta más a los acuerdos puntuales —ya sean de carácter político o comercial—, vinculados fuertemente con la agenda de seguridad. Con todo, esas diferencias no han sido motivo de disputa o enfrentamiento y, casi siempre, los países de la región las han utilizado de forma positiva, ya que, en ciertos aspectos, se benefician de las políticas de Estados Unidos, como ocurre con Brasil.

         El reciente anuncio de la reactivación de la IV Flota —destinada a llevar a cabo acciones en el Atlántico Sur— por parte de la Armada de Estados Unidos reanimó algunas discusiones sobre los límites del acomodo estratégico de ese país con Brasil y con los demás países de la región. Sin embargo, ha prevalecido la visión de que ese acontecimiento no va a producir cambios significativos en la dinámica política y de seguridad de la zona.

         Desde una perspectiva económica, los últimos años mostraron un distanciamiento relativo de Brasil en su relación con Estados Unidos. En un hecho hasta cierto punto paradójico, puede decirse que, en los últimos 10 años, la importancia relativa de Estados Unidos para Brasil se redujo, aunque en términos absolutos siga siendo un socio económico de peso. Eso ocurrió, por un lado, debido al avance de los socios económicos tradicionales, como los propios países de América del Sur y los europeos y, por otro, por el fuerte incremento de las relaciones con socios no tradicionales, como China y ciertos países africanos, entre otros.

         Desde el punto de vista del flujo del comercio de bienes, Estados Unidos perdió la posición que mantuvo hasta los años ochenta como el mercado más dinámico para las exportaciones e importaciones de Brasil. La Unión Europea, que ya era el principal socio comercial de Brasil, amplió esa condición a lo largo de la última década, y actualmente representa cerca del 30% del comercio exterior de Brasil. También a lo largo de los años noventa, la región latinoamericana avanzó de un porcentaje residual en el comercio exterior de Brasil a una proporción cercana al 20%. Ese movimiento se complementó con el crecimiento de los flujos comerciales con China y los demás países asiáticos, así como con los africanos.

         Estados Unidos sigue siendo muy importante para Brasil en términos del comercio de servicios. De acuerdo con los datos del gobierno federal, Estados Unidos es responsable de más del 55% del flujo de comercio de servicios de Brasil. Europa figura como segundo socio, con cerca del 40%, y los demás países, incluidos los del Mercosur, tienen una participación residual.

         Con respecto al flujo de inversión extranjera, en la última década, el papel más destacado le corresponde de nuevo a los europeos, que han desplazado significativamente a Estados Unidos. Particularmente, durante las privatizaciones de los años noventa y hasta inicios de esta década, los países europeos llegaron a representar más del 65% del flujo anual de inversión extranjera que ingresó a Brasil. En el mismo período, Estados Unidos fue responsable de casi el 35%. Esa tendencia se mantuvo durante los demás años, pues una pequeña reducción en la participación de las inversiones europeas fue sustituida por un ligero incremento de las inversiones de origen asiático.

         La reciente maniobra de las empresas brasileñas de poner en marcha estrategias de inversión agresivas en el exterior —como en los casos de Gerdau, JPS, Vale y Petrobrás, entre otros— canalizó una proporción importante de capital para adquisiciones en Estados Unidos. Como destino final de esas inversiones externas de las empresas brasileñas destaca Estados Unidos, al lado de los países latinoamericanos, en particular Argentina, Chile y México. En este aspecto, tanto los países europeos como los asiáticos y africanos son menos importantes. En suma, la reciente redefinición del patrón de inserción económica internacional de Brasil ha provocado un desplazamiento relativo de Estados Unidos, en detrimento del bloque europeo y en menoscabo también de las relaciones económicas de Brasil con los países de América Latina o con los asiáticos (principalmente China) y los africanos.

         Dicha coyuntura, no obstante, no alteró la ya tradicional frialdad en las relaciones diplomáticas entre los dos países. En un fuerte contraste con el nivel de acercamiento estratégico alcanzado en los últimos años, el área de convergencia entre las acciones diplomáticas de Brasil y de Estados Unidos es muy restringida, ya sea desde la perspectiva bilateral, regional o multilateral. En la OMC, en el FMI, en la ONU, en la OMPI, en la OMS e, igualmente, en relación con la OEA, en las negociaciones en torno al ALCA y en otros foros regionales, la mayoría de las veces Estados Unidos y Brasil se sitúan en los extremos opuestos de la mesa.

         Incluso en los momentos en los que la diplomacia presidencial tuvo una fuerte presencia, como se pudo apreciar en las relaciones entre Fernando Henrique Cardoso y Bill Clinton, y también en los constantes encuentros de Lula con George Bush, el impulso dado por las reuniones de alto nivel no se reflejó en la profundización de las agendas diplomáticas bilaterales. La excepción radicó en los temas que no estaban directamente bajo la responsabilidad de las respectivas diplomacias, como es el caso de los biocombustibles, para el que se creó una comisión binacional encargada de dirigir las acciones de concertación de los dos países sobre ese tema, tanto bilateralmente como en otras instancias internacionales.

Temas importantes en la agenda Brasil-Estados Unidos

         ANTE ESE MARCO de las relaciones recientes entre Brasil y Estados Unidos, es posible comprobar que algunos temas se volvieron más significativos que otros y generaron un mayor acercamiento entre ambos países, en tanto que otros asuntos perdieron importancia o se volvieron menos convergentes. Entre los temas que han cobrado relevancia y que pueden convertirse en la base de una agenda común entre esos países destacan la nueva agenda de seguridad mundial, la estabilidad política sudamericana, la energía, la innovación y los servicios.

         El fin del gobierno de Bush debe conducir a una nueva discusión sobre la agenda de seguridad mundial. Parece ser que la percepción general es que los equívocos y los costos que implica la agenda de seguridad global esbozada por el gobierno estadounidense después del 11-S alcanzaron niveles insostenibles. Aunque Brasil se haya comprometido apenas marginalmente en ese debate y se haya concentrado en la cuestión de la reforma de la ONU y del Consejo de Seguridad, los cambios en la forma de conducir esos temas podrían abrir un espacio para un mayor acercamiento de Brasil con Estados Unidos, contactos que, en la actualidad, son muy limitados.

         Con respecto a otro tema de la agenda estratégica de los dos países, la estabilidad política sudamericana, el nivel de convergencia es ya elevado y su potencial incremento también es bastante elocuente. Cuatro son los principales focos de tensión en la región: la cuestión colombiana, el problema del ciclo de Chávez, la crisis de unidad boliviana y la descomposición del sistema político y de representación en Argentina. Con diferente intensidad, Brasil y Estados Unidos tienen intereses centrales comunes en la solución de estos problemas.

         En lo que se refiere a la cuestión colombiana, el grado de divergencia entre las estrategias estadounidenses y las brasileñas ha disminuido rápida y significativamente en los últimos meses. Brasil manifiesta que tiene un mayor interés en apoyar la solución del problema de la guerrilla en Colombia, principalmente por su potencial de desestabilizar a la región. Para eso, ha atenuado las directrices que antes definían las posiciones del país en relación con esa cuestión, principalmente con respecto a los argumentos de autodeterminación y de no intervención. Esos cambios de posición, ciertamente, contribuirán a alcanzar una solución más estructurada y equilibrada.

         En el caso de Venezuela, de manera semejante a lo que ha ocurrido con Colombia, hay señales de que las estrategias de Brasil y de Estados Unidos se volvieron más convergentes en años recientes, después de un claro y fuerte antagonismo durante el período de tentativa de golpe en contra del presidente Hugo Chávez en 2001. Tras esa primera fase, tanto Estados Unidos como Brasil ajustaron sus estrategias iniciales y adoptaron posiciones más pragmáticas en relación con el juego político chavista, tanto interna como regionalmente. De manera predominante, se consideró que la crisis venezolana era más grave y más permanente que el ciclo de Chávez. Ya que el interés de ambos países es evitar que se profundice la crisis política en Venezuela, principalmente el clima de guerra civil, y prevenir también la desestabilización regional derivada potencialmente de ella, Brasil y Estados Unidos adoptaron posiciones de contención del problema, más que posiciones activas. Una vez más, se aprecia un acercamiento relativamente importante entre Estados Unidos y Brasil en una agenda que deberá seguir desafiando al próximo gobierno estadounidense.

         Si los temas de las FARC y de Hugo Chávez son de interés tanto para Estados Unidos como para Brasil —aunque políticamente hayan visto más acción por parte de Estados Unidos—, en el caso de las crisis de Bolivia y de Argentina, Brasil es el actor regional involucrado de manera más directa, mientras que Estados Unidos mantiene cierta distancia. A pesar de que cuenta con poca capacidad de influencia directa, Brasil ha buscado actuar en los dos países por medio de acciones puntuales y se ha centrado en la construcción de una agenda regional positiva. Estados Unidos ha mantenido un perfil bajo en esos dos procesos, para evitar, aparentemente, ampliar los fuertes sentimientos antiestadounidenses ya presentes en ciertos estratos de la población. Aquí parece ser que el acuerdo tácito consiste en delegar en Brasil el papel de interlocutor preferencial, ya sea porque Estados Unidos no tiene intereses vitales en juego en esos países o porque se siente cómodo con la nueva función de Brasil.

         Otro tema en el cual las relaciones de Estados Unidos con Brasil pueden revigorizarse durante la próxima Presidencia de Estados Unidos es el asunto de la energía, tanto la de origen fósil como los biocombustibles. En ese ámbito, el perfil internacional de Brasil se ha modificado drásticamente, y se acumulan señales de que Estados Unidos está buscando definir estrategias alternativas de fuentes de energía que reduzcan su dependencia de las fuentes tradicionales del petróleo de Medio Oriente.

         El auge reciente de la industria del etanol en Brasil, orientado tanto hacia el mercado interno como hacia el internacional, y el rápido avance de la tecnología para el uso energético de las materias primas agrícolas abren una ventana de oportunidad para que grupos en Brasil y en Estados Unidos hagan negocio, pero también pueden significar un alivio de corto y mediano plazos a las presiones sobre el precio de los combustibles para vehículos automotores. Para eso, con respecto a los biocombustibles, son necesarias medidas que vayan más allá de lo comercial o tarifario. Es necesaria una acción coordinada en el campo de la regulación y de las políticas de incentivos para hacer viable una expansión de los mercados que proveen y compran esos productos. Sin ese mercado amplio, la opción del biocombustible se vuelve improbable pues, como ya señalaron varios países, no hay interés por parte de los Estados para cambiar la actual dependencia del abastecimiento de petróleo de algunos cuantos países por la dependencia del abastecimiento de biocombustibles de otro pequeño grupo de países. Diferentes agencias gubernamentales, y también algunas entidades privadas y subnacionales de Estados Unidos y de Brasil, están buscando una alianza entre ambos países en esos temas, pero estos esfuerzos todavía no se traducen en una agenda consensuada. En función del perfil político del nuevo grupo que se elija para la Casa Blanca, esa agenda puede avanzar de forma importante.

         Brasil también ha tenido avances en la exploración y en la producción de combustibles fósiles de manera notable en los últimos años, en particular en aguas ultraprofundas. Ese avance resultó en el descubrimiento de, por lo menos, tres nuevos pozos de petróleo y gas que, sumados a las reservas ya comprobadas de esos productos en el país, pueden colocar a Brasil en una posición de exportador importante de producto en algunos años. Eso ha motivado varias discusiones sobre la posibilidad de que Estados Unidos aproveche este momento para redefinir su estrategia de abastecimiento energético y dé prioridad al Atlántico Sur, en fuerte sintonía con los intereses estratégicos brasileños. Esa agenda energética alternativa apenas empezó a diseñarse, pero su potencial de movilizar a grupos importantes en Brasil y en Estados Unidos en los próximos años es significativo.

         Todavía hay algunos temas no tradicionales que pueden ocupar un espacio importante en la agenda bilateral de Brasil y Estados Unidos en los próximos años. Uno de ellos se refiere al comercio de servicios, en particular de los servicios de tecnologías de la información y de comercio electrónico. Brasil es ya uno de los principales mercados de tecnologías de la información en el mundo, y destacan, en particular, las aplicaciones bancarias y financieras, así como las del campo gubernamental —desde el proceso electoral electrónico hasta el pago electrónico de impuestos y gravámenes, amén de otras herramientas—, al igual que el sector de juegos de video. El comercio de esos servicios entre Brasil y Estados Unidos ha crecido mucho (Estados Unidos compra más del 50% de las exportaciones brasileñas de servicios), pero también lo han hecho las inversiones y las asociaciones entre empresas de esos dos países. El comercio de servicios ha sido una prioridad en la agenda comercial de Estados Unidos, en fuerte contraste con la permanente reticencia del gobierno brasileño en ese tema. Esa tendencia, a pesar de todo, empieza a cambiar, y la creciente organización de los sectores competitivos, exportadores y de inversión del sector servicios en Brasil ha empezado a crear una demanda para que Brasil incorpore el tema de los servicios a su estrategia comercial y de inversiones internacionales, siguiendo un camino semejante al de India.

         En la misma línea que el asunto de los servicios, el tema de la innovación ha comenzado a producir una convergencia importante entre las empresas y los gobiernos de los dos países. Se han estructurado algunos programas entre organismos públicos y universidades, así como un acercamiento entre empresas innovadoras, centros de investigación y fondos de inversión. En Brasil, se han puesto en marcha importantes políticas públicas de fomento a la investigación y a la innovación, así como aplicaciones industriales de esas innovaciones en los últimos años, con algunos reflejos positivos en la agenda económica entre los dos países. Esa agenda avanzó a pesar de que el gobierno de Bush no la haya tratado como prioridad, y deberá adquirir fuerza en los próximos años.

Consideraciones Finales

         LOS CAMBIOS GRADUALES, pero consistentes, de la presencia internacional de Brasil han colocado al país en un nuevo nivel en el campo político y económico regional y, en menor medida, en el global. Ese proceso no está relacionado con uno u otro gobierno o política, sino principalmente con los cambios estructurales en el sistema político, en la economía y en el perfil de la élite brasileños.

         Esos cambios implicaron una redefinición del papel de Estados Unidos en la agenda exterior de Brasil. En algunos temas, Estados Unidos perdió importancia relativa frente a otros actores internacionales, pero, en otros casos, la convergencia con ese país aumentó. El ámbito diplomático sigue siendo una de las principales áreas en las cuales Brasil y Estados Unidos aún tienen conflictos y disputas, aunque esa dinámica no llegue a afectar un importante acomodo estratégico entre ambos.

         En los temas de seguridad, el gobierno de George W. Bush produjo una ruptura política con una parte de sus aliados tradicionales, y Brasil acompañó —aunque discretamente— a ese grupo de países en su oposición a las principales doctrinas de seguridad de Estados Unidos. Los reflejos regionales de esa doctrina fueron significativos, pero perdieron fuerza en los últimos años y produjeron un campo más favorable para la convergencia de acciones y de programas.

         En el ámbito económico, mientras algunas agendas tradicionales perdieron importancia entre los dos países, otros temas, principalmente los menos tradicionales, se volvieron más importantes y deben recibir mayor atención en los años por venir. Entre ellos destacan el tema energético, el comercio de servicios y la innovación.




(*) RICARDO SENNES es doctor y maestro en Relaciones Internacionales por la Universidade de São Paulo (USP). Actualmente es Socio Director de Prospectiva y profesor de Relaciones Internacionales de la Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP). Es miembro del Consejo Editorial de Foreign Affairs Latinoamérica.

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Volumen 8, Número 4
 
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