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La relación Argentina-Estados Unidos
por Roberto Rusell (*)

 
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Pocas expectativas en Buenos Aires y Washington

         ARGENTINA es un país en estado de ensimismamiento. Cuesta imaginar qué puede esperar seriamente de un nuevo Presidente de Estados Unidos el gobierno de Cristina Fernández de Kirchner, sumido como está en una crisis política y, en buena medida por eso mismo, desentendido del mundo exterior. Sí es claro que el nuevo Presidente de Estados Unidos esperará muy poco de Argentina. Ni John McCain ni Barack Obama se han referido a Argentina en sus discursos de campaña dedicados a América Latina. Tampoco hay menciones dignas de nota sobre el país en los numerosos textos y documentos que se preparan en estas horas sobre relaciones interamericanas. Esta ausencia o desinterés —y no sólo para Estados Unidos— es la cara externa del recogimiento de los argentinos en sus tribulaciones domésticas y de un largo proceso de pérdida de peso relativo del país en la región.

         Además, Argentina no toca de lleno ninguno de los temas prioritarios de la agenda estadounidense para América Latina: migraciones, comercio, drogas y seguridad pública y energética. En efecto, las migraciones argentinas al territorio de Estados Unidos no tienen ni remotamente la dimensión política, económica y social que tienen las de México, América Central o el Caribe. En 2007, por ejemplo, sólo 5 645 argentinos obtuvieron el estatus de residentes permanentes legales en Estados Unidos, al tiempo que lo hicieron 148 640 mexicanos, 30 405 haitianos, 28 024 dominicanos y 21 127 salvadoreños. La cuestión de las migraciones para Argentina involucra, fundamentalmente, a los migrantes bolivianos, paraguayos y peruanos que se trasladan al sur en busca de un mejor destino, así como a los migrantes argentinos de clase media o profesionales que han dejado el país en olas sucesivas debido a las crisis políticas y económicas de las últimas décadas o, como es el caso de los científicos, a las posibilidades que encuentran en los países desarrollados para llevar a cabo sus investigaciones. Según datos de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), Argentina tiene el porcentaje más alto de científicos que emigran desde América Latina hacia Estados Unidos: de cada 1 000 emigrantes argentinos, 191 son profesionales calificados, científicos o técnicos, mientras que para el caso de los emigrantes mexicanos, por ejemplo, el número en esta categoría sólo llega a 26.

         En materia de comercio, Argentina constituyó para Estados Unidos, en 2007, el 0.5% de sus exportaciones y el 0.24% de sus importaciones totales. Por otra parte, recibió en ese mismo año el 0.4% de las inversiones estadounidenses en el mundo y el 3.9% de las dirigidas a América Latina. Para ese mismo año, México y Brasil recibieron, respectivamente, el 26.1% y el 12.2% del total de las inversiones de Estados Unidos en la región.

         Asimismo, Argentina está fuera del conjunto de países latinoamericanos que Estados Unidos considera valiosos actualmente para garantizar su seguridad energética. Proporciona apenas el 0.5% del total que importa Estados Unidos en miles de barriles anuales de crudo y productos derivados del petróleo. De persistir sus actuales niveles de inversión, exploración, producción y consumo, Argentina verá seriamente disminuidas sus reservas de gas y petróleo en los próximos años y pasará a ser un país importador tanto de petróleo como de gas. Argentina tampoco está a la vanguardia de la producción de energías alternativas, como es el caso de Brasil en el campo de los biocombustibles. La producción y el uso de agrocombustibles apenas podría aumentar de manera considerable hacia fines de la década, en especial la producción de biodiesel.

         El problema relacionado de las drogas y el crimen en Argentina también ocupa un lugar secundario en la agenda estadounidense. Por cierto, este problema no sólo es serio en el país del Cono Sur, sino que ha crecido de manera preocupante desde los años noventa. Luego de Brasil, Argentina es el segundo mercado de consumo de cocaína en América del Sur (aproximadamente, 640 000 personas en 2006). También han aumentado las tasas de delincuencia y el índice de homicidios que alcanzó, en 2007, una cifra de 10.7 muertos por cada 100 000 habitantes. Sin embargo, esta situación tiene un impacto poco menos que insignificante para Estados Unidos: Argentina no cultiva coca, no produce cocaína ni otras drogas ilícitas y las “cocinas de paco” (donde se obtiene la pasta base de la cocaína) que hay en el país son, fundamentalmente, para consumo local. La droga que transita por territorio argentino se dirige a Europa y no a Estados Unidos. En breve, el negocio de las drogas y el crimen organizado en Argentina inciden negativamente en la vida y en los bienes de sus habitantes, pero no en los de los estadounidenses.

         Por su desarrollo relativo y el bajo nivel de amenazas a la seguridad estadounidense, Washington no incluye a Argentina entre los principales países de América Latina que demandan o requieren asistencia económica de Estados Unidos. Argentina, junto al resto de los países del Cono Sur (Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay), recibió, en 2007, tan sólo el 2% del total de la ayuda que Estados Unidos destina a América Latina, mientras que la región andina absorbió el 52.9%; los países del Caribe, el 20.8%; y México y América Central, el 16.2%. También recibió, junto a Chile y Uruguay, un porcentaje de ayuda muy pequeña para entrenamiento militar y programas antiterrorismo. A diferencia de Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador, Panamá, Perú y Venezuela, Argentina no forma parte de la Iniciativa Andina Antinarcóticos (Andean Counterdrug Initiative, ACI).

         Por último, Argentina es, a los ojos de Washington, un país ambiguo, en estado de observación. Su modelo político y económico no encaja en la categoría de los “populismos radicales” latinoamericanos, pero deja lugar a dudas, incertidumbres y confusión. Por lo tanto, se le asigna un papel cada vez menor en la estabilización en América del Sur y en la contención de los aspectos más irritantes para Estados Unidos del “socialismo del siglo XXI” que promueve el presidente Hugo Chávez. Ese lugar le corresponde crecientemente a Brasil. Al mismo tiempo, la cantinela hueca contra el neoliberalismo y las desmesuras de Néstor Kirchner vis a vis el gobierno de George W. Bush derivaron en el hartazgo o en la indiferencia de Washington. El ex Presidente argentino utilizó la Cuarta Cumbre de las Américas, realizada en Mar del Plata en noviembre de 2005, para reprobar a Estados Unidos por sus políticas actuales y pasadas, algo ciertamente impropio de un país anfitrión. Además, facilitó a Hugo Chávez un escenario para que desplegara sus críticas al “imperialismo yanqui”, en una suerte de cumbre paralela de los pueblos. Más adelante, le ofreció una tribuna en Buenos Aires para repetir el acto, en ocasión de la visita de George W. Bush a Montevideo, en marzo de 2007. Desde la reunión de Mar del Plata, Bush no ha vuelto a hablar con el matrimonio Kirchner. Por su parte, el Departamento de Estado bajó la calificación de la relación argentino-estadounidense de “excelente” a “positiva” y la dejó, hasta hoy, en un cono de sombra que apenas disimuló una visita insustancial de Tom Shannon a Buenos Aires, en julio de 2008.

¿Qué espera Argentina?

         A PESAR DEL DISTINTO NIVEL de importancia y atención relativas que cada país le asigna al otro, Argentina parece aguardar también poco de Washington. Las elecciones en Estados Unidos no han sido tema de debate en los medios argentinos ni en el mundo político, diplomático o académico. Dos factores principales explican esta falta de interés. Primero, el así llamado “conflicto gobierno versus campo”, que trascendió los límites de un tema sectorial para movilizar a la mayor parte de la población en contra de un estilo autoritario de gobierno que no comparte y repudia. Durante más de 120 días, Argentina se sumergió en su propio mundo, y es probable que las importantes secuelas del conflicto prolonguen este estado de ensimismamiento. Segundo, el desinterés relativo por las implicaciones de un cambio en la Casa Blanca para Argentina obedece a una percepción bastante generalizada de que Estados Unidos hoy pesa menos en el destino del país y en sus márgenes de acción internacional. A esta sensación se agrega el hecho de que la mayor parte de los asuntos que definen la agenda estadounidense para América Latina no están en la lista de prioridades de Argentina, al menos de las que se ha fijado el gobierno. Cuando sí lo están —tales son los casos de drogas, crimen organizado, pobreza y desigualdad—, se percibe que estos temas requieren, fundamentalmente, un tratamiento nacional o subregional y que, en consecuencia, el papel de Estados Unidos, aunque apreciable, no es central ni determinante.

         Tomemos como ejemplo el caso de las migraciones y el comercio. La cuestión de las migraciones de latinoamericanos a Estados Unidos es un tema ajeno a la mayoría de los argentinos, si bien existe una clara disposición a favor de una política más abierta y comprensiva por parte de Washington sobre el tema. Esta posición se inscribe en una visión más global, que incluye a las políticas migratorias de los países europeos y se funda en una arraigada tradición argentina de “puertas abiertas” para los extranjeros.

         En materia de comercio, Argentina tiene su mirada mucho más puesta en el continente asiático que en Estados Unidos. Para la mayoría de los argentinos, el surgimiento de Asia, con China y la India a la cabeza, puede ofrecer al país una nueva posibilidad de inserción exitosa en el mundo, similar a la que encontró en Europa a fines del siglo XIX y principios del XX. Estados Unidos es un mercado todavía significativo para Argentina, aunque con una tendencia a la baja. En 2007, representó el 7.6% de sus exportaciones, mientras que las importaciones ocuparon 14.21% del total. Al mismo tiempo, el comercio con países como China y la India ha crecido sostenidamente en los últimos 10 años. La participación de China y la India en las exportaciones argentinas pasó de 2.4% y 0.2% en 1990 a 9.8% y 2.0% en 2007, respectivamente. En el caso de las importaciones, el salto más contundente se ha dado con China, que pasó de 0.6% en 1990 a 9.5% en 2007.

         Por otra parte, la suscripción de un acuerdo de libre comercio con Estados Unidos está fuera de la agenda política y económica del país. El gobierno argentino se ha sumado a la lista de los países que se oponen a ello y tiene pocas expectativas de que se destraben las negociaciones en la Ronda de Doha sobre liberalización del comercio mundial. Asimismo, el boom del precio de las principales commodities que exporta Argentina también le ha quitado peso a la cuestión tradicional de los subsidios de Estados Unidos a las exportaciones agrícolas. Además, el gobierno argentino no está en condiciones de tirar una primera piedra en materia de subsidios, porque los ha transformado en uno de los pilares de su política económica. Los subsidios a la energía, el transporte y los alimentos superarán los 10 000 millones de dólares en 2008, una cifra que equivale, aproximadamente, al 3% del PIB y que casi iguala al superávit fiscal primario previsto en el presupuesto nacional.

         Las expectativas son algo más altas en materia de drogas, antiterrorismo, crimen organizado, medio ambiente y derechos humanos. Se espera que en los tres primeros temas el nuevo Presidente de Estados Unidos adopte una posición más incluyente, más política y menos unilateral que la que tuvo el gobierno de George W. Bush. Nadie está pensando seriamente que, de la noche a la mañana, Estados Unidos se transforme en campeón del multilateralismo. Ni Obama ni McCain lo han anunciado, y ambos defienden una combinación de uni- y multilateralismo, siguiendo un hábito estadounidense que viene de los años de la Guerra Fría. Sí se aguarda un mayor espacio para la política y la diplomacia, así como también la disposición a escuchar al otro. Estamos frente a problemas que reclaman a Estados Unidos la puesta en práctica de una estrategia de cooperación selectiva con América Latina que sólo puede impulsarse mediante el diálogo y la construcción de consenso entre ambas partes. Además, la cuestión de las drogas, el terrorismo y el crimen organizado están mucho más libres de los intereses y grupos de veto internos que imponen serias restricciones a la autonomía presidencial, por ejemplo, en el terreno de las migraciones, el comercio o el medio ambiente. En este último caso, sin embargo, también existe la expectativa de que Estados Unidos modifique gradualmente sus políticas medioambientales. Los dos candidatos han mostrado un fuerte compromiso para reducir progresivamente las emisiones de gas invernadero, un tema que, además, responde a las preocupaciones crecientes de los votantes, tanto demócratas como republicanos. Por último, también se espera una rectificación en la política de derechos humanos: más específicamente, el abandono de prácticas de tortura y maltrato a los prisioneros, que han contribuido a minar el prestigio internacional de Estados Unidos en años recientes.

¿Cambios en los dos países?

         EN TÉRMINOS MÁS GENERALES, puede decirse que el gobierno y la opinión pública argentinas aguardan de un nuevo Presidente estadounidense cosas parecidas a las que reclama la mayor parte del mundo: un enfoque más multilateral, un mayor cumplimiento del Derecho Internacional, un compromiso más genuino con la democracia y una aproximación más sofisticada y menos militarizada a los problemas mundiales. Para el gobierno argentino, levantar expectativas de más multilateralismo, más ley y más democracia por parte de Estados Unidos puede ser un arma de doble filo. Hasta aquí, los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner —que pueden verse como la continuidad de un mismo gobierno— no han hecho buena letra en estas asignaturas. En muchos sentidos, el estilo de gobierno de los Kirchner tiene mucho en común con el de George W. Bush: poco apego a la ley y a las instituciones, la concepción de la acción política en clave de amigos-enemigos, una escasa disposición a generar consensos y el uso discrecional del poder. También compiten con Bush en cuanto a niveles de impericia e ignorancia del mundo.

         En enero de 2009, se abrirá en Estados Unidos un nuevo ciclo en el que el nuevo Presidente procurará traer aire fresco a la Casa Blanca y recuperar parte del prestigio dilapidado por George W. Bush. En Argentina, el tiempo del cambio y la necesidad de oxigenar al gobierno es un tema de esta hora. El kirchnerismo sufrió, en la madrugada del 17 de julio, su primera gran derrota política e institucional, cuando el Senado se negó a apoyar un proyecto oficial sobre derechos a la exportación de productos agrícolas al que había anudado, en un clima de falsa épica, gran parte de su proyecto de poder. Este voto —finalmente desempatado por el propio Vicepresidente de Argentina en contra de la posición del Ejecutivo que integra— fue el punto más dramático de un proceso plagado de artificios, que ha puesto al gobierno en una súbita condición de debilidad y frente a una abrumadora pérdida de popularidad. Hacia fines del mes de julio, la imagen positiva de Cristina Fernández de Kirchner era de 20% y la negativa, con calificación de “mal” o “regular”, alcanzaba el 72%.

         Por cierto, la grave crisis política que atraviesa Argentina ha abierto numerosos interrogantes sobre la dirección que seguirá la pareja en el poder. Es aún temprano para saber si doblará su apuesta o si se abrirá al diálogo para iniciar la reconstrucción institucional del país y reorientar la política exterior. La historia política y la naturaleza de los Kirchner los inclina a persistir en el camino trazado hasta ahora, que les rindió buenos frutos durante los primeros 5 años de gobierno y que hoy les resulta esquivo. Sus consecuencias serán una acentuación de la soledad en el poder, el aumento de la polarización social, un avance del Estado empresario y un mayor aislamiento internacional. La necesidad, más que la convicción, puede llevar al gobierno por un camino diferente. En este caso, la derrota se leería como una oportunidad para iniciar una nueva etapa sobre bases republicanas y con otro modelo de gestión.

         La orientación que se adopte tendrá fuertes consecuencias, no sólo en el futuro de Argentina, sino también sobre lo que el gobierno y la opinión pública esperan de Estados Unidos. Un “kirchnerismo reforzado”, la opción más probable, tornará a Argentina en un país “problema” para Washington, al que podrá continuar ignorando o sobre el que procurará influir, según la lectura que haga Estados Unidos del impacto para ese país de las turbulencias argentinas y sus ramificaciones en el vecindario cercano. Claramente, esta Argentina iría a contramano del nuevo gobierno estadounidense que estará obligado a desprenderse de la visión neoimperial por la que Washington se arrogó el derecho de establecer patrones de conducta para los demás, de dividir al mundo entre “nosotros” y “ellos” y definir el curso verdadero de la historia. Por el contrario, una Argentina más democrática y abierta al mundo encontraría una mayor sintonía con las nuevas autoridades de Washington, al tiempo que asumiría las responsabilidades que le competen, por historia y poder relativo, en América Latina. Seguramente, el rumbo de Argentina se decidirá antes de que haya un nuevo Presidente en la Casa Blanca.


(*) ROBERTO RUSSELL es Profesor Plenario y Director de la Maestría en Estudios Internacionales de la Universidad Torcuato Di Tella, en Argentina. Es Presidente de la Fundación Grupo Mayan. Hizo su doctorado en la School of Advanced International Studies (SAIS) de la Johns Hopkins University. Ha sido profesor invitado de la London University, así como de la Georgetown University y del Instituto Universitario Ortega y Gasset. Es miembro del Consejo Editorial de Foreign Affairs Latinoamérica.

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Publicado con la autorización de
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Volumen 8, Número 4
 
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