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Año V Nro. 345 - Uruguay, 03 de julio del 2009
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Primera Parte La formulación de las políticas educativas Lo que usualmente se designa como formulación de una política incluye un proceso donde pueden reconocerse varias fases. En principio debe existir una situación que la autoridad competente haya definido como problema, es necesario igualmente que se le asigne la debida prioridad para que quede inscripto en la agenda de la autoridad pública como un hecho que necesita solución. Detectado ese problema se buscan las soluciones. Se harán probablemente estudios técnicos, se examinará la viabilidad de las propuestas, se diseñará un programa de acción, y se decidirá otorgarle a ese programa la fuerza de una norma. En la realidad la formulación de una política puede recorrer todos esos pasos o no. Algunas veces, algunos pasos se suprimen o no se producen en ese orden. Otras veces los programas de acción se muestran tan desdibujados que es difícil reconocer claramente aún sus objetivos. Algunas rutinas administrativas parecen ser el efecto inercial de políticas olvidadas. En estos casos es difícil determinar cuál es, por ejemplo, el problema concreto que hizo surgir ciertas normas. ¿Políticas o no políticas? Al empezar la tarea de hacer un estado de situación de las políticas educativas, planteamos una primera interrogante a las autoridades del sistema: ¿existen verdaderamente políticas educativas en el Uruguay? Con este cuestionamiento desde la base del problema quisimos acercarnos a los diagnósticos internos y a las percepciones circulantes en los niveles de decisión. Es interesante señalar que, aún en este punto, no existe consenso. Si bien la mayoría de los entrevistados opina que sí existen y mencionan como ejemplo la Ley de Emergencia aprobada en 1985, o la reforma del Ciclo Básico en el año 1986, pueden verse ciertas dudas que revelan la necesidad de efectuar algunos ajustes conceptuales. En principio, como lo señalara un Consejero de Educación Primaria, puede hablarse de estrategias en la mayoría de los casos, antes que de políticas. Los diferentes componentes del sistema educativo ajustan periódicamente sus estrategias, pero las grandes líneas de la política parecen estar trazadas con una continuidad firme a lo largo del siglo. En educación primaria la política educativa sería la formulada en el siglo pasado por José Pedro Varela, la que fue posteriormente complementada con ciertas reformulaciones, o estrategias adaptativas, para asimilar los cambios en el entorno. Esta diferencia, sentida por los operadores del sistema educativo, entre políticas y estrategias, muestra, en nuestra opinión, la distancia notoria y la ausencia de estructuras de intermediación entre las “megapolíticas” o políticas de Estado, y las “mesopolíticas” o estrategias de acción educativa que orientan el funcionamiento del aparato educativo. En este punto se notaría la ausencia de “macropolíticas”, o políticas de gobierno, que acompasaran el sistema educativo a los propósitos y necesidades del país en cada época. Este vacío se nota también en lo que concierne a la coordinación. Uno de nuestros entrevistados sostiene que no puede hablarse de la existencia de políticas educativas en un contexto de “falta absoluta de coordinación entre los distintos subsistemas”. Las estrategias, o los programas de acción educativa, se procesan en los distintos subsistemas, de acuerdo a sus perspectivas como organización, pero sin estar pautados por una instancia superior de coordinación efectiva que dé una coherencia al conjunto de las acciones educativas.[2] La definición del problema educativo ¿Cuándo es que un problema, presente en la sociedad, es percibido por la autoridad competente en educación como un problema que necesita una respuesta del sistema educativo? En este punto están en juego factores de distinta naturaleza. Por una parte, se trata de un tema que alude a los sistemas de información de que dispone el sistema educativo, por otro, está condicionado por el orden de prioridades que el sistema se atribuye, situación que a su vez, depende de los recursos disponibles y de pautas valorativas. Por último, es decisivo el carácter de las demandas que provienen de la sociedad, si estas demandas son bien articuladas o no; o si el sector social que las genera tiene alta o baja capacidad de presión sobre las autoridades. Los sistemas de información del sistema educativo actúan, principalmente, como mecanismo generadores de datos. El análisis y la interpretación, sin embargo, se producen de manera más ardua, junto con los demás factores que convierten, o pueden convertir, estos datos en información pertinente y utilizable. La estructura del sistema educativo tiene una construcción piramidal que, entre otras condiciones, tiene la de permitir una circulación rápida, vertical, de la comunicación. Existe una red formada, si tomamos el ejemplo de la educación primaria, por maestros, directores, inspectores de zona, inspectores departamentales, inspecciones nacionales, etc. La información se transmite y permite conocer la situación educativa en lugares a veces muy apartados del país. El sistema educativo utiliza también otras fuentes como insumo para conocer las circunstancias sociales en las que tiene lugar la acción educativa. Entre ellas están los informes sociales de organizaciones no gubernamentales, que proveen información, análisis, diagnósticos y propuestas que son manejadas por las autoridades del sistema. Existe también una vinculación que produce buenos resultados con las autoridades locales. Los municipios informan de las necesidades sentidas en materia educativa a nivel departamental. Por último, puede citarse la importante función de “antena” para captar los problemas, e incluso para proponer soluciones, de las asociaciones de padres de alumnos. Comisiones de fomento en la escuela primaria, asociaciones de padres y amigos del liceo en secundaria. Este sistema de captación y transmisión de información, eficaz en muchos aspectos, tiene sin embargo el inconveniente mayor de que genera evaluaciones en instancias finales. Este aspecto lo desarrollaremos en la parte concerniente a evaluación, pero podemos adelantar que produce conclusiones evaluativas tardías. No existen sistemas eficaces de evaluación institucional in situ, que permitan corregir en tiempo debido las inadecuaciones y problemas a medida que surgen, en cada escuela o liceo. Pero la definición de lo que es un problema educativo no depende únicamente de las redes de información. Existe un filtro valorativo de esa información que, condicionado por la disponibilidad de recursos, determina prioridades. La agenda oficial de los problemas educativos se elabora sobre ciertas líneas a priori. Así por ejemplo, los objetivos de universalización de la matrícula en enseñanza secundaria, hacen que se perciba como problema educativo prioritario el de los chicos que no van al liceo, y no el de la superpoblación o el de la compresión del horario de clase. La “puesta en agenda” de las autoridades de un problema determinado está condicionada también por la demanda y la movilización de los sectores sociales. Así, por ejemplo, la rápida expansión del sector preescolar verificada a partir de la década del 60 estuvo impulsada por la presión de los grupos sociales que pudieron articular eficazmente sus demandas. Por eso la cobertura preescolar se vinculó a los sectores medios y altos, y se postergó a los sectores más carenciados que no pudieron ejercer igual presión. Recién en los últimos tiempos, se ha tratado de extender la cobertura preescolar a los sectores de nivel socio-económico más bajo. Por último, el estilo de planificación condiciona el tiempo en el que son detectados los problemas y la capacidad de respuesta del sistema educativo. Como regla general el sistema educativo uruguayo actúa de manera reactiva, es decir responde al problema a posteriori de su presentación en forma aguda, y no, como también podría hacerse, en forma proactiva, es decir anticipándose a la manifestación de los problemas. Este estilo depende más de conceptos organizacionales y administrativos que de recursos económicos abundantes. Es importante señalar, en este punto, gruesas ausencias que condicionan la percepción y la identificación de los problemas educativos. Enseñanza secundaria, por ejemplo, no tiene ningún departamento de planeamiento educativo ni administrativo. Esta carencia se compensa con la organización de comisiones de directores e inspectores que hacen estudios específicos, pero deben desatender, necesariamente, las tareas propias de su función. Cómo procesan las soluciones Es interesante ver el proceso por el cual se generan las propuestas de soluciones a los problemas desde la perspectiva de los actores que intervienen. A primera vista podría pensarse, y una observación comparativa podría confirmarlo, que la generación de respuestas del sistema estaría determinada por la acción de por lo menos dos tipos de actores: por un lado los “políticos” y por otro los “técnicos”. La función de los actores políticos sería la de establecer las pautas, según las necesidades de toda la comunidad, sobre las cuales deberían conducirse los trabajos de los técnicos. A su vez los técnicos deberían proveer las fórmulas, los procedimientos y los instrumentos para lograr los objetivos propuestos por los actores políticos, dentro de las pautas que éstos fijen. En el Uruguay los roles de políticos y técnicos están, y es lo menos que puede decirse, desdibujados en materia educativa. La mitología plenamente incorporada en nuestra clase política, como veíamos en la introducción, de la laicidad y la autonomía, ha llevado a que el sistema político deje “todo el poder a los técnicos” en lo que concierne a educación. El miedo a la política ha llevado a comprometer las políticas. En la lengua inglesa, que distingue bien estos conceptos, podría llamarse politics vs. policies. El resultado de esta pretendida separación entre la política y la educación no ha sido la supresión de las influencias políticas en los ámbitos educativos. Por el contrario, la ausencia de claras referencias macropolíticas ha fomentado el fraccionalismo, la política menor y las luchas entre pequeños feudos personalistas, situación que tiene como prototipo la Universidad de la República. Una primera observación sobre el procesamiento de los problemas educativos del país es entonces la constatación del sobredimensionamiento de los actores técnicos. El peso de esta tecnocracia, dicho en sentido estricto, fomenta el aislamiento del sistema educativo con respecto de los demás subsistemas de la sociedad debido a la primacía de los actores que tienen una visión, por definición, sectorial. Más allá del género de actores que intervienen en el proceso de encontrar soluciones a los problemas educativos, importa ver también en qué dirección se efectúa el estudio de los temas. Muchas veces las propuestas se tratan y se deciden en la cúpula del sistema, y se transmiten como normas a ser aplicadas de manera vertical por las líneas de implementación de la estructura educativa. Este procedimiento tiene el mérito de la ejecutividad y de la celeridad, pero puede presentar serios problemas de legitimación si existe un cierto nivel de disenso en el resto de la estructura y en el terreno de aplicación de la acción concreta. Además de este direccionamiento “vertical – descendente” en el tratamiento de los problemas educativos, existen algunas experiencias que funcionan en sentido contrario. A manera de ejemplo podrían citarse las Asambleas Técnico – Docentes que funcionan en toda la ANEP desde hace poco menos de dos años. En estas Asambleas los docentes recogen información, la analizan y elaboran propuestas que después pasan a los Consejos Directivos. El abordaje de los problemas educativos “de abajo hacia arriba” en la jerarquía del sistema educativo tiene la ventaja de proporcionar un muy alto nivel de legitimidad y de compromiso con las medidas que se adopten. En contrapartida, con este procedimiento las decisiones se hacen más arduas y las propuestas son, en muchos casos, inconsistentes con respecto de las estrategias generales de las autoridades del sistema. Sin embargo, cuando pueden tomarse ciertas decisiones sobre áreas donde se ha generado consenso, la aplicación de las normas resultantes multiplica su efectividad. Es importante recordar que la política pública es el arte de lo realizable. En ese sentido hay que ver que no toda solución teórica es técnicamente posible, ni toda solución técnica es políticamente aceptable. Y eso aún sin mencionar el problema de la legitimidad de la solución, a los ojos del público concernido, que será objeto de análisis en la parte de implementación. Para encontrar soluciones que cumplan con todos estos requisitos pueden tomarse varios caminos, y puede desplazarse el estudio del problema, desde el ámbito político al terreno de aplicación y viceversa. Lo que sí es imprescindible es que la solución propuesta tenga presentes los condicionamientos mencionados antes. Frecuentemente los trabajos técnicos soslayan los condicionamientos políticos, y presentan una solución única, sin otra alternativa, con lo cual transgreden las fronteras entre consulta y decisión. El diseño de las soluciones propuestas es fundamental para su destino final. Un trabajo técnico debería mostrar un pequeño abanico de posibilidades, donde sus consecuencias estuvieran correctamente evaluadas, para que el decisor pudiera optar entre ellas. En todo caso, la pluralidad de las lógicas: técnicas, políticas y sociales, deben estar explicitadas. Sea por una pluralidad de opciones o por un compromiso donde la pluralidad se manifieste en la estructura interna de la propuesta. El proceso de elaboración de propuestas y toma de decisiones puede depender muy fuertemente de las circunstancias políticas y sociales de la época. La reforma de la enseñanza secundaria del año 1963, por ejemplo, se generó a través de un proceso de consultas muy amplio a todo el cuerpo docente, si bien se excluyó de la consulta a los actores políticos y sociales, privilegiando lo “técnico”. La reforma del año 1986 fue generada y decidida en la cúpula del sistema y aplicada verticalmente. En ese momento uno de los problemas educativos percibidos como centrales era la necesidad de desmontar rápidamente la estructura generada por la dictadura militar. En este caso la urgencia era un punto sensible y condicionaba el estilo de la formulación de la política. En los años 60, tanto los principios participativos como el acento en los aspectos técnicos formaban parte del espíritu de la época. Cómo se toman las decisiones Existen tres tipos principales de actividades que conducen a la decisión: la formulación, la selección y la legitimación. La formulación es el proceso de transformación de un problema en soluciones o en cursos alternativos de acción. La selección es la opción que se toma por uno de esos cursos de acción. La legitimación es la actividad que ubica esa alternativa seleccionada en conformidad con un principio o criterio y que le da la fuerza de una norma. Cuando se piensa en decisión es común representarse un decisor único que, frente a varios cursos de acción posibles, elige el más racional. Sin embargo, los procesos decisorios son normalmente mucho más complejos, según los actores que intervengan, las características de los individuos, el mayor o menor peso relativo de las fases que conducen a la decisión, etc. En principio existe un factor condicionante de la producción en materia de decisiones que es la pluralidad de actores. Cuanto mayor es el número de personas que intervienen en un proceso decisorio, existe una mayor legitimidad en las resoluciones, pero se multiplica el tiempo de negociación y se reducen las áreas posibles de compromiso. Las decisiones son en este caso arduas, y la lógica statuquoísta tiende a imponerse, pues al reducirse las zonas de consenso los posibles cambios tienden a ser cada vez menores. El Uruguay tiene una inclinación estructural a dotar sus administraciones de direcciones colegiadas, y el sistema educativo no escapa a esta tendencia. En estas circunstancias el peso de ciertos individuos se vuelve determinante para descompensar el exceso de equilibrios que deja maniatado al sistema. Este fue el papel que cumplió Juan Pivel Devoto en la anterior administración, y que permitió que ciertas políticas de urgencia se procesaran rápidamente. La decisión está condicionada también, como habíamos advertido antes, por el proceso de formulación de las soluciones. Frecuentemente la formulación invade terrenos decisorios, no se presenta en varios cursos de acción alternativos, sino en una única propuesta, en cuyo caso la selección no existe. Esta imposición de hecho de la decisión puede ocurrir por el trabajo técnico que invade áreas que deberían estarle vedadas, o por un encadenamiento de acciones administrativas donde todo el sistema impone su lógica. En este caso, el decisor responsable puede hacer a lo sumo ciertos ajustes o inflexiones dentro de un margen muy estrecho de posibilidades. Estos factores, que hacen que muchas veces sea difícil saber quién decide, se complementan con otros, que corresponden a qué cosa se decide, que hacen especialmente difusa la atribución de responsabilidades efectivas. En este sentido es muy corriente observar que la formulación de decisiones toma un grado tan alto de generalidad que necesita, para hacerse operativa, de una serie de nuevas decisiones no previstas, con lo cual se traslada esta facultad decisoria a instancias de implementación. Este problema puede detectarse tanto a nivel micro como macro. En términos generales, la excesiva amplitud en las formulaciones es uno de los problemas de las políticas educativas en el Uruguay. Según el ex – Ministro de Educación y Cultura, Dr. Guillermo García Costa, en la ley del año 85 está definida la política educativa nacional, y agrega textualmente: (la ley) “dice cuáles son los objetivos educativos. Es cierto que, cuando se leen, se ve mucho de poesía, de literatura diría, en términos de objetivos (…) los objetivos en la educación se formulan en términos muy generales. Y a veces muy poéticos si se quiere…” Es natural que si la estructura legítima de decisión deja vacíos decisorios importantes, estos sean llenado por otras estructuras, normalmente las ejecutoras. Este problema puede solucionarse, generalmente, con decisiones precisas y completas. Sin embargo, a nivel del sistema educativo global, el problema es mayor y proviene de la particular distribución de funciones entre las instituciones, la cual se ha ido pautando a través de décadas. La legitimación efectiva es básicamente un problema de comunicación. Es indudable que pueden existir normas difíciles o imposibles de legitimar. Esto sucede habitualmente cuando las disposiciones generadas atacan directamente o indirectamente los intereses de las personas encargadas de aplicarlas. El problema clásico que se presenta al modificar planes de estudio, y que veremos en detalle en la segunda parte, es, por ejemplo, cuando los docentes se oponen a cambios que implican una reducción en horas y por lo tanto en salario, para las materias que enseñan. Además de gestionar los conflictos de intereses, la legitimación implica un proceso de comunicación que haga que los actores administrativos y el personal de ejecución tengan un conocimiento preciso de qué es la norma, por qué la norma y qué debe hacerse para aplicar correctamente la norma. Las técnicas de comunicación pueden ser variadas: publicaciones, charlas explicativas, debates abiertos, asambleas, seminarios, campañas de comunicación en medios masivos de difusión, etc. Los objetivos de estas acciones deben ser obtener el grado necesario de notoriedad, identificación, comprensión y apoyo para la norma que se quiera aplicar. En las páginas que siguen trataremos los problemas específicos de implementación de las políticas educativas. Ahí retomaremos y haremos más concreta la descripción de las actividades de legitimación. Estos procesos no son, obviamente, siempre sucesiones ordenadas. Aquí los ordenamos simplemente de una manera conceptual. Esta enumeración permite, sin embargo, tomar en cuenta de manera sistemática los pasos necesarios para la formulación e implementación de una política, y en ese sentido tiene el valor de un método de análisis y de síntesis de las políticas educativas. 2 - Existe una instancia formal coordinadora que es la Coordinadora Nacional de la Enseñanza. Este organismo no tiene la capacidad real, sin embargo, de compensar las carencias anotadas aquí.
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