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Año V Nro. 345 - Uruguay, 03 de julio del 2009
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Segunda Parte La implementación de las Políticas Educativas El tema de la implementación de las políticas es especialmente crítico, pues no es suficiente tomar buenas decisiones, adecuadas a la realidad y al momento, sino que es necesario traducir esas decisiones en hechos. En términos ideales, debería existir una unidad decisora, un nexo de comunicación, y una unidad ejecutora. Esta última convertiría en acciones concretas sobre el terreno de aplicación, las pautas que, transmitidas fielmente por los debidos canales, haya concebido una unidad decisora. Este modelo es, normalmente, poco reconocible en la realidad. Los decisores no deciden libremente, la mediación administrativa desfigura frecuentemente las pautas que vienen de la dirección, los individuos encargados de la ejecución toman a menudo sus propias decisiones, en vez de aplicar las orientaciones recibidas. Esta especie de itinerario del fracaso no es, sin embargo, inevitable. Existen técnicas que pueden reducir los desvíos entre la intención de quien decide y los resultados concretos. La implementación perfecta sólo existe, de todas maneras, en el plano de lo ideal. En esta parte veremos, de manera ordenada, los principales problemas en la implementación de las políticas educativas, y las posibles maneras de hacer una buena gestión de esos problemas. Las áreas que aborda esta fase del funcionamiento de las políticas son variadas; incluye temas administrativos, organizacionales, de recursos humanos y de comunicación. La presentación no se hará, sin embargo, siguiendo un criterio disciplinario, sino funcional, tomando en cuenta los diferentes tipos de condicionamientos que afronta una decisión cuando se lleva a la práctica. Los factores de neutralización La neutralización de una decisión ocurre cuando los individuos que tienen una función ejecutora, aún sin oponerse explícitamente a la decisión, desarrollan acciones que tienen una lógica contraria. Los actores que participan en las estructuras de implementación pueden mostrar su desacuerdo explícita o implícitamente con las orientaciones superiores, o incluso simplemente ajenidad, pero todas estas actitudes pueden llevar a la neutralización de las políticas que pretenden impulsarse. Por eso es claro que los individuos y órganos decisores deben tener instrumentos fiables de evaluación y de control, si quieren conocer realmente la suerte que corrieron sus decisiones. En muchos casos ocurre, sin embargo, que los individuos situados en niveles de dirección se conforman con mostrar sus decisiones bien impresas en programas de acción, en la creencia de que su gestión se percibirá más por la difusión de la normativa creada que por los resultados efectivamente obtenidos. El ejemplo más simple de neutralización es cuando un funcionario no comparte el parecer de un superior cristalizado en una orden, y lo neutraliza impidiendo su aplicación efectiva. Este problema no parece grave, considerado aisladamente, pues podría suponerse que habrá otros pareceres que sí comparta, y en el conjunto habrá un cierto volumen de tareas que serán llevadas realmente a cabo. Las dificultades se hacen notoriamente más agudas cuando existen bases estructuradas para la organización del disenso, como pueden ser las ideologías, los intereses específicos de la burocracia, del cuerpo docente, u otros. En esos casos puede ocurrir que el desacuerdo entre decisores y ejecutores sea sistemático, y que la voluntad de neutralizar las indicaciones de sus superiores jerárquicos se haga permanente. Las políticas educativas se sitúan en un terreno especialmente vulnerable al bloqueo por motivaciones ideológicas. Se atribuye a la tarea educativa el poder de promover valores y creencias en los sectores más jóvenes de la sociedad. Desde todos los ámbitos sociales se ha tratado de limitar este poder con vetos y compensaciones. En el proceso de implementación de las políticas educativas en el Uruguay, han tenido un peso especial las pautas ideológicas de las organizaciones gremiales del sector. En nuestro país ha ocurrido, tradicionalmente, que los modelos ideales de país, e incluso las visiones del mundo, han sido radicalmente diferentes entre los responsables del sistema educativo y las direcciones gremiales. Ha habido una percepción en estos últimos de que una ganancia de unos implicaba necesariamente una pérdida de los otros, en un juego de suma cero. Esta visión ha alimentado permanentemente actitudes de resistencia a los cambios de parte de los sectores gremiales. Este aspecto lo hace notar un consejero de Educación Primaria: “existe una resistencia al cambio que viene fundamentalmente de los sectores gremiales (…) cada vez que uno opera, a veces siendo incisivo en algunos aspectos, la primera reacción es la del no. Esa es la más notoria. Hasta por una metodología de trabajo. Primero la oposición, y luego discutimos si algo de la propuesta servía. Primero el no, después vamos a ver…”[4] Además de los condicionamientos ideológicos, existen otros factores que pueden organizar sistemas de creencias hostiles al cambio, o a las orientaciones de políticas decididas en la cúpula del sistema educativo. En este sentido los intereses, o más bien lo que se percibe como intereses, de tipo laboral, actúan muy fuertemente para promover el mantenimiento del statu quo. Por regla general existe en el cuerpo docente un temor difuso, o a veces muy específico, a las modificaciones curriculares que impliquen una pérdida de horas para su materia, o directamente su eliminación. Para el cuerpo docente la enseñanza es un medio de vida, antes que una condición para el desarrollo u otro objetivo general que quiera atribuírsele. Es natural entonces que se perciba más, desde la perspectiva docente, la enseñanza como fuente de ingresos, muy modestos pero seguros, que como función social indispensable para el país. Refiriéndose a la reforma educativa del año 1986, el Director General de Enseñanza Secundaria señalaba que había generado resistencia entre los docentes por la forma en que había sido impuesta, sin un proceso de desarrollo y consulta. En cuanto al debate en sí, el Licenciado Daniel Corbo hacía notar cómo “la discusión quedaba en función de si “pierdo horas o no”, y no en términos de si esa política era la que servía al país o no. En torno a eso se dio el gran enfrentamiento más que con la filosofía de la reforma. A medida que pasa el tiempo se ha visto claramente que todo el mundo está de acuerdo con la reforma”.[5] Existe otro factor de decisiva importancia en la neutralización de las políticas, que es el conjunto de hábitos y tradiciones que poseen las organizaciones, o las estructuras de implementación o de puesta en práctica de las decisiones. A este conjunto de valores y creencias, costumbres y formas habituales de proceder se les llama frecuentemente “cultura” de las organizaciones. Cuando, con el paso del tiempo, y la acumulación de rutinas, se genera un modus operandi estable y rígido, es muy difícil que las decisiones innovadoras logren llevarse a cabo. Los funcionarios saben que las direcciones pasan y las administraciones quedan y que, en el largo plazo, los cambios que no se desean se aíslan y se olvidan. Tomando un ejemplo de la educación primaria, el Consejero José Carlos Cardoso reconoce esta dificultad: “La tradición es tan pesada acá, que cualquier cambio puede pasar por ser una novelería, y no realmente un cambio. A veces se considera…-bueno, eso es una novelería de este Consejo. Dicen los maestros a veces, -a este Consejo se le dio por esto. Y no identifican que, de pronto, se está operando realmente un cambio. Entonces hay una resistencia que es: -¡ah! ¡esto se hizo así toda la vida! O -¡Esto siempre fue así! Y cómo es que ahora se está cambiando?!”[6] Esta enumeración de los principales tipos de problemas que obstruyen la puesta en práctica de las políticas tiene el objetivo de mostrar la dependencia entre decisión y aplicación. Siempre que se “compra” un cambio de políticas se “compran” las dificultades de implementación. Es decir que el planificador debe tomar en consideración todo el proceso en su conjunto si no quiere hacer meramente política simbólica. Cada cambio de políticas debe incluir una estrategia de desbloqueo de las vías de aplicación. Hay que tener en cuenta que los problemas de aplicación surgen principalmente cuando quieren implementarse nuevos programas de acción. Los cambios significativos necesitan el establecimiento de nuevas capacidades organizacionales, cuando no de nuevas organizaciones. Como mínimo un cambio en las políticas necesita de nuevos comportamientos en las organizaciones ejecutoras. Y generar nuevos comportamientos en las organizaciones es especialmente difícil. En definitiva, cuando se concibe un cambio de política en la cúpula del sistema, debe hacerse un diagnóstico de las resistencias que esa decisión generará. Deben evaluarse las posibilidades y los mecanismos de superación de esas resistencias y, sobre todo, deben tomarse en cuenta los costos que supone vencer esas dificultades, en relación con los beneficios esperados. Es importante tener en cuenta que siempre pueden existir caminos o procedimientos alternativos que reduzcan las resistencias y los costos o, en todo caso, que hacer funcionar bien lo que ya existe puede ser más novedoso y productivo que dar un destino incierto a nuevas normas. Los factores de desviación En el apartado anterior habíamos visto algunos entre los muchos condicionamientos adversos que puede tener una decisión de políticas públicas para ser llevada a cabo. En los casos típicos enumerados, la actitud de los implementadores se suponía que era de hostilidad o, en el mejor de los casos, ajenidad con respecto de las decisiones superiores. Considerando aquí como desviación la divergencia, o la distancia entre el resultado final de una política deseado por el planificador y el resultado final realmente obtenido. Esta desviación puede apreciarse claramente, en su acepción espacial, cuando un programa que tiene como “blanco” prioritario una capa social, supongamos los sectores más cadenciados, termina “dando en el blanco equivocado”, por ejemplo sectores medios o altos. En estos casos es común que el problema no obedezca a desviaciones individuales de los implementadores sino a condicionamientos, llamémosles ambientales, en la producción de resultados. Es un ejemplo típico de “desviación espacial” en los grupos objetivo de los programas, lo que sucede con los comedores escolares o con los jardines de infantes. Tanto unos como otros han sido pensados como elementos compensatorios de las desigualdades sociales. Se supone, con razón, que el déficit en la nutrición, y la falta de estímulo familiar para desarrollar motivaciones y destrezas, impone un pesado handicap a los niños de sectores sociales carenciados con respecto de los demás niños, a la hora del aprendizaje. Con esta premisa se pensaron programas de alimentación y de educación preescolar para poner, en lo posible, en un pie de igualdad a todos los niños. Dando más a quienes más necesitaban. La idea era entonces promover, como acción compensatoria, comedores escolares y jardines de infantes en las zonas con mayor índice de pobreza. Sin embargo, por un problema de desvinculación entre las instancias de decisión y de aplicación, los comedores y los jardines de infantes no asisten en prioridad a los más necesitados. En el proceso de instalación efectiva de un comedor o de un jardín inciden factores de recursos locativos y de articulación de demandas que terminan privilegiando a otros sectores sociales. Las asociaciones de padres y comisiones de fomento proveen, muchas veces, los locales en donde se instalan los jardines, y mediante demandas y presiones ante las autoridades logran la apertura de comedores. Lo que es evidente, en todos estos procesos, es que los sectores sociales más carenciados no son los que pueden llevar adelante estas acciones. Con lo que el objetivo social de la política se desvía hasta perder su sentido compensatorio. La desviación de los objetivos de una política puede ocurrir por otras causas. Una de ellas puede ser que los propios objetivos no están bien formulados. Sea porque no son explicitados y jerarquizados suficientemente, sea porque son concebidos de una manera tan ambigua que generan una superposición posterior de objetivos divergentes, en las instancias de aplicación. Un ejemplo del primer caso es el de los horarios de clase liceales. La ampliación de la cobertura en enseñanza secundaria masificó algunos liceos, básicamente montevideanos, como el Instituto Francisco Bauzá que tiene una matrícula de más de cinco mil alumnos. Para poder hacer frente a esta masificación se comenzó a funcionar en tres turnos, y para poder funcionar en tres turnos se redujo el horario total de clase a tres horas y media por día. Hasta aquí el objetivo parecía claro. Gestionar los condicionamientos de espacio y de tiempo para maximizar el impacto de la educación secundaria. Este objetivo se anula, sin embargo, cuando liceos del interior u otros liceos no masificados reducen igualmente el horario, con un criterio de igualación por lo bajo, cuando no tienen ningún impedimento para impartir más horas de clase. Con lo cual se adjudica a liceos sin problemas las dificultades de los liceos masificados. Todo el mundo está de acuerdo en que tres horas y media de clase son insuficientes, pero la jerarquización de los instrumentos sobre los objetivos ha contribuido a inyectar un elemento de devaluación de la calidad educativa en todo el sistema. La mala formulación de los objetivos puede ser parte de una concepción demasiado vaga o ambigua de la política en sí. Muchas veces las orientaciones que se transmiten tienen tal grado de amplitud, que se transfieren las decisiones concretas a los organismos y funcionarios encargados de la aplicación. La decisión se fragmenta y se traslada a lo largo de la cadena de implementación. El planificador diseñó un objetivo pero no previó todas las decisiones que tenía por delante, a las que consideraba actos de ejecución. Cada una de estas microdecisiones no previstas fue desviando poco a poco la política de sus objetivos primarios, hasta alcanzar objetivos totalmente diferentes y no deseados. En este sentido las cadenas de implementación de políticas tienen la misma lógica que el juego del teléfono descompuesto. Por último queríamos referirnos a los fenómenos de desvío en donde las percepciones, los hábitos y las formulaciones específicas de los funcionarios “tuercen” la dirección de la política, llevándola a procedimientos, terrenos y concepciones más familiares y conocidas. Este tipo de desviación se produce en su máxima intensidad cuando se trata de implementar un nuevo programa y no se ha hecho la capacitación específica para llevar a la práctica ese programa. En esta situación las orientaciones superiores se reinterpretan según las pautas habituales, asimilando, de manera analógica, lo nuevo a lo más similar entre lo viejo, o entre lo ya conocido. Con lo que se produce una alteración significativa en la naturaleza y en la intención de la norma. Este problema se hace especialmente agudo entre los funcionarios administrativos medios de nuestro sistema educativo, que han sido promovidos por antigüedad y no por méritos en el desempeño de su función. Es significativo a este respecto el testimonio de la Directora del Consejo de Primaria: Para evitar, o controlar, la desviación al aplicar una nueva política, es imprescindible contar con un programa simultáneo o inmediatamente previo de capacitación específica. Los funcionarios del sistema educativo tienen un “repertorio” de acción administrativa o docente, y procesan mal las acciones que se ubiquen fuera de ese repertorio. La capacitación específica no solamente incorpora en el funcionario la idea de lo que se quiere conseguir con el programa, sino que también le provee los nuevos repertorios de acción administrativa o docente que necesita para procesar eficientemente la nueva política decidida por las jerarquías del sistema. Los factores generales de ineficiencia En esta parte del trabajo hemos puesto un énfasis especial en analizar los condicionamientos y dificultades que experimentan las nuevas políticas en su implementación. Sin embargo, la aplicación de nuevos programas no constituye, normalmente, el grueso de los procesos de puesta en práctica de políticas. Es necesario entonces examinar la capacidad institucional del sistema educativo, en su aparato administrativo y docente, para ejecutar las acciones específicas a su cargo. Aquí jerarquizaremos dos aspectos del problema que son, en nuestra perspectiva, centrales. Por un lado el que se refiere a los sistemas de reclutamiento, y por otro el que hace a los mecanismos de capacitación de los funcionarios. Es pertinente aclarar que en este apartado, en los anteriores y en el que sigue, se relevan distintos factores de ineficiencia que, con el objeto de evitar reiteraciones, se mencionan sólo una vez. En esta parte mencionamos simplemente los más generales y notorios. En la aplicación de las políticas educativas es el personal administrativo el que muestra mayores problemas vinculados a las formas de reclutamiento. En el sistema educativo predomina el procedimiento de selección universalista, por concurso, para los cargos docentes, y un procedimiento claramente particularista en base a la amistad o vinculación política, para los cargos administrativos. El particularismo como sistema de reclutamiento, para los cargos de la burocracia estatal, ha sido tradicional en la vida del país a lo largo de toda su historia. Es sin duda el mayor lastre, cultural y de comportamiento, para el funcionamiento de las organizaciones públicas. A través de los años se ha mostrado tan nefasto para la vida económica y política del país, como difícil de erradicar, pues formaba la base de las dinámicas clientelistas de los partidos políticos y está profundamente arraigado en nuestra cultura. Al reclutar personal sin atención a su capacidad y conocimientos se renuncia, de partida, a contar con una administración eficiente. En un libro dedicado al problema de personal se cita una afirmación de un experto en el tema: “Mi teoría es que sí uno tiene la persona adecuada en el lugar adecuado, no tiene que hacer nada más. Si tiene a la persona equivocada en el puesto, no hay sistema de administración conocido que pueda salvarlo a uno”.[8] El otro punto sensible, dentro de estos factores de ineficiencia, es el de la capacitación de los funcionarios. Este tema deriva naturalmente del anterior. La ineficiencia estructural, determinada por el sistema de reclutamiento, puede confirmarse o, por el contrario, compensarse, según el funcionamiento de los sistemas de capacitación. De todas maneras, y en el mejor de los casos, esta compensación es parcial, pues no elimina el handicap de formación y destrezas que determina un reclutamiento no universalista. Los mecanismos compensatorios se traban, además, por otros elementos aludidos antes, como la inamovilidad, de hecho, en los cargos y la virtual irrelevancia de los méritos en el desempeño de la función como factor de ascenso en la carrera administrativa. Estos últimos condicionamientos tienen un peso muy fuerte en los resultados de los programas de capacitación, pues no existe una real motivación en los funcionarios, en la medida que existen pocas ventajas en capacitarse y ningún riesgo personal en mantener altos niveles de ineficiencia en sus tareas específicas. Los grandes problemas de ineficiencia sólo pueden ser abordados, con perspectivas de éxito, a través de una reforma administrativa que cambie las reglas de juego de la estructura. Este proceso debería asegurar un reclutamiento del personal por concurso, abierto e imparcial, de méritos, tendría que hacerse una evaluación adecuada del desempeño de cada funcionario y organizarse los sistemas de promoción y ascensos con atención a ese desempeño. Por otro lado tendría que eliminarse la inamovilidad de los funcionarios, para que quien no responda a las necesidades del organismo sea sustituido fácilmente. Naturalmente, a la espera de que se cree un consenso sobre el tema y que se creen coaliciones políticas con impulso para aprobar la reforma, es necesario actuar para compensar los problemas más agudos, y en ese sentido los programas de capacitación son importantes. Algún camino se ha hecho, como lo refiere el Consejero de Primaria, José Carlos Cardoso, pero la subestimación de la capacitación administrativa frente a la docente sigue siendo un problema accesorio que colabora en enlentecer los cambios. “En los últimos tiempos se ha incentivado el nivel de capacitación del personal administrativo. Un poco más al impulso de PRONADE que nuestro, esto hay que reconocerlo (…). El sistema administrativo de Primaria (…) está relegado. ¿Por qué? Porque siempre se da el mayor peso en la docencia. Entonces se ha ido relegando la capacitación. Hasta el ordenamiento jurídico del funcionario. Los ascensos, concursos del funcionario administrativo. Sin embargo eso, en el aspecto docente, funciona bien. Hay siempre una gran inclinación a dedicarse a lo docente y descuidar un poco lo no docente”. Este problema de subestimación de los requerimientos administrativos frente a los de índole docente se potencia en circunstancias de extensión de la cobertura educativa, como es el caso de Enseñanza Secundaria en estos años. La Consejera Carmen Barrios Anza describe de esta manera la situación: Los factores estructurales de ineficiencia administrativa que hemos visto han hecho identificar, prácticamente, funcionarios administrativos con gasto superfluo. Con este criterio ha sido mucho más fácil amputarle al sistema su administración, que crear y aplicar reglas que promovieran la eficiencia. Se admite que los funcionarios, si bien son ineficientes, en compensación son pocos y ganan mal. Sin embargo esta estructura problemática es imprescindible para el buen funcionamiento del sistema, y los programas de mejoramiento educativo promovidos desde los órganos de dirección se verán permanentemente bloqueados mientras no se atienda debidamente este punto crucial. Las formas y las estrategias para abordar este problema tienen un amplio consenso. Con diferentes matices, las bases de acuerdo son tres: universalismo para el reclutamiento, capacitación permanente en el cargo y ascensos por resultados. Con las palabras de la Inspectora Rosa Márquez: “Primero, formar una base ancha de reciclaje, y después estar en los cargos por contrato y por resultado. Con las reglas de juego sabidas de antemano”.[11] Nos hemos concentrado en el análisis de los funcionarios administrativos porque son, claramente, los factores más problemáticos en la estructura de implementación. El personal docente se recluta por concursos, y sus problemas específicos aluden a temas de capacitación permanente y retribución económica adecuada, para citar los más notorios. Otros temas importantes, como la provisión de cargos docentes por personal no debidamente calificado, dentro de un contexto de emergencia, como en el caso de Secundaria, no entran precisamente en la categoría de factores de ineficiencia. A lo sumo en problemas de eficacia en la calidad educativa. Puede decirse que un joven estudiante universitario que cumple funciones de docente precario es tal vez eficiente, en la medida que devuelve al sistema educativo más de lo que el sistema invirtió en él. La legitimación de las políticas educativas El impacto de una política depende de muchos factores intervinientes, que hacen que un programa de acción se aplique con un mínimo de resistencias y de desviaciones y que llegue al grupo objetivo de la manera menos desnaturalizada posible. En esta serie compleja de procesos que hace eficiente y eficaz la implementación de una política existe un elemento central condicionante: es el grado de legitimidad que posee ese programa de acción. Por legitimidad entendemos el grado de apoyo que posee una disposición determinada en el conjunto de los actores que intervienen directa o indirectamente en su implementación. En el caso de una política educativa esos actores son: el personal docente y administrativo, los alumnos, los padres de los alumnos y su entorno social inmediato. Naturalmente que una política no puede decidirse a la medida de sus apoyos, es decir, diseñarse sobre la base exclusiva de los consensos. También hay que tener en cuenta que un programa que genere el rechazo unánime, o largamente mayoritario, de los actores encargados de implementarlo, será una norma sin futuro, condenada al bloqueo y al olvido. Entre esos dos extremos hay un amplio espacio donde deberían situarse las políticas a implementar. Las áreas de consenso deben utilizarse como un terreno firme de partida, y debe generarse el consenso complementario que se necesite para la aplicación satisfactoria de la norma. El consenso existente, más el consenso generado, será el grado de legitimidad con que contará el plan de acción que se aplique. De esto surge que la legitimidad de una política depende de la buena gestión del consenso existente, factor esencial a la hora de diseñar una política, y de la producción de consenso, dependiente de las acciones que en este sentido se procesen, simultáneamente o posteriormente a la elaboración de la norma. Lo que aquí llamamos proceso de legitimación de una política educativa alude a las múltiples tareas necesarias a la generación de consenso favorable a la aplicación efectiva de la norma. Esta legitimación, o búsqueda de consenso favorable a la aplicación de una política determinada, necesita de un conjunto relativamente complejo de acciones organizadas sobre dos pilares: comunicación y participación. La obtención de acuerdos en torno a la norma a ser implementada es el objetivo estratégico de las acciones de legitimación. Para lograr este objetivo es necesario desplegar una acción articulada de comunicación y promover la participación de los actores aludidos por la política. Tanto la comunicación como la participación son elementos de cierta complejidad que merecen que nos detengamos un poco en su análisis. La comunicación debe orientarse a obtener ciertos efectos beneficiosos para la legitimación de la política en cuestión. En principio debe darle visibilidad y notoriedad a la política. Todos los actores que interesan a la acción deben saber que ese programa existe, pues nadie apoya lo que no conoce. En segundo término, la comunicación debe permitir la comprensión del plan de acción. Por último debe buscarse que el plan convenza. Debe tener un efecto de seducción general, que puede provenir de la claridad y de la lógica de la argumentación, o de los valores y creencias que ponga en juego. La visibilidad y notoriedad de un plan de acción es el punto de partida de una legitimación adecuada. Los medios comprometidos deben ser proporcionales obviamente a la importancia de las decisiones a implementar. Para esta fase es especialmente útil la distribución de material impreso donde pueda conocerse el texto de las disposiciones aprobadas. La organización de seminarios y otras actividades públicas sirve también, entre otras cosas, para generar atención y hacer notorio el plan de acción. El objetivo de esta fase de la comunicación es que todos los actores vinculados al proceso de implementación conozcan la existencia del programa. Después que se obtuvo la notoriedad del plan, deberá asegurarse una buena comprensión del mismo. La sucesión de los hechos es simplemente conceptual, pues la comprensión se asegura desde la formulación de la política o aún antes, desde los trabajos técnicos. Existe cierta tendencia, muy nefasta, entre intelectuales y técnicos, a considerar que la solidez conceptual de los trabajos se relaciona positivamente con textos engorrosos y de difícil lectura, con palabras rebuscadas y jerga técnica, con profusión de cifras y cuadros, la mayoría de las veces sin análisis ni explicación. Este tipo de trabajos genera, por el contrario, vacuidad de conceptos, tautologías y complejísimas demostraciones de lo obvio y, en última instancia, productos de muy difícil divulgación y comprensión. La legitimación de las políticas exige sin embargo, que los programas de acción sean comprensibles, esto es, redactados en un lenguaje claro, accesible a todos, simple, con conceptos sólidos y articulados de manera lógica. La acción de comunicación debe lograr también un efecto general de “seducción”, de convencimiento. En esta actividad la argumentación es un elemento central, pero también lo es la forma, la estética y la oportunidad. La argumentación es un ejercicio básicamente lógico, que apunta a convencer de la necesidad de ciertas acciones basándose en premisas ampliamente aceptadas. Este aspecto es muy importante, pero también debe cuidarse la presentación de los materiales de divulgación, que sean agradables de leer, que se ubiquen en la perspectiva del lector, que sean didácticos y accesibles. Este trabajo debe hacerse en cada uno de los niveles del sistema educativo. Desde los inspectores nacionales, pasando por los inspectores departamentales, inspectores de zona, administrativos, directores, maestros, profesores y padres. La tarea de legitimación de una política debe concentrarse en la comunicación de los aspectos del programa de acción que puedan ser vistos por los implementadores como disposiciones que están de acuerdo con sus intereses. Es evidente que si un plan educativo incluye resoluciones por las cuales se aumentan los salarios de los docentes va a tener una amplia legitimidad. Este, lamentablemente, no es el caso en el contexto de nuestro país, pero el interés que motive el apoyo del personal interviniente puede ser de otro género. La ampliación de la cobertura en la enseñanza media, por ejemplo, es una política que tiene fuerte legitimidad, porque funciona a favor de los intereses de la mayoría, definidos en términos de valores, sean de solidaridad, de democratización de la enseñanza, u otros. La otra gran línea de acción del proceso de legitimación es la inducción de la participación. No basta con que los actores administrativos y docentes estén de acuerdo con un programa determinado, es necesarios que se identifiquen, que se involucren, que se comprometan con los objetivos trazados. La participación obviamente no puede ser unidireccional, es decir, únicamente aplicación participativa de políticas. Debe haber participación en el debate previo a las decisiones de políticas educativas, en el análisis, el diagnóstico, y sobre todo, en las propuestas. Quien siente que participó en la gestación de una política la percibe como propia y, por lo tanto, va a esforzarse para que tenga éxito e impacto. Es fundamental conseguir, igualmente, la participación de los padres de alumnos. Es muy difícil implementar políticas, y sobre todo, cambios, en contra de la opinión de los padres. Pero para conquistar a los padres, hay que tener consigo primero a los maestros. Según el Consejero José Carlos Cardoso, la resistencia natural de los padres a los cambios se amortigua “cuando el trabajo de los docentes es de cara, realmente, a la comunidad (…). Cuando hay un cuerpo docente relacionado, cuando hay un vínculo fuerte, estrecho, entre los padres y la escuela, entonces esos padres están más predispuestos a que se les explique y aceptar, si quieren, esos cambios”. Como ejemplo de los buenos resultados en un proceso de legitimación seguimos citando a José Carlos Cardoso: En este trabajo, donde analizamos el proceso de formulación e implementación de las políticas educativas, no apuntamos a hacer grandes descubrimientos. Este análisis es un esfuerzo de sistematización y ordenamiento de los pasos que hay que dar para obtener resultados satisfactorios de un programa de acción. Nos proponemos, antes que nada, mostrar que una política es un proceso, y que el decisor debe responsabilizarse por todo el proceso, y no únicamente por su decisión. Pues una política desarticulada es, la mayoría de las veces, una política no viable. Ponemos este punto de atención aquí porque consideramos que la legitimación es una tarea que debe estar adosada, de manera inseparable, a la formulación de una política. Decisión y legitimación son las dos responsabilidades centrales de las autoridades que producen un plan de acción. En las páginas que siguen veremos cómo se estructura las acciones necesarias al control de este proceso que llamamos políticas educativas. Estas acciones son el insumo que orienta el trabajo de las autoridades y, por lo tanto, algo así como una especie de radar, responsable de llevar la empresa a buen puerto, o de que se choque con escollos imprevistos o de que la política se pierda en el vacío o en la irrealidad. A este conjunto de acciones orientadoras le llamamos evaluación. 2 - Existe una instancia formal coordinadora que es la Coordinadora Nacional de la Enseñanza. Este organismo no tiene la capacidad real, sin embargo, de compensar las carencias anotadas aquí.
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