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Año V Nro. 345 - Uruguay, 03 de julio del 2009
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Tercera Parte La evaluación de las políticas educativas La evaluación de una política es una función que consiste en apreciar los efectos atribuidos a una acción gubernamental. Esta acción puede ser juzgada a diferentes niveles. Se pueden tomar en cuenta los medios utilizados. Se verá si están en conformidad o no, con referencia a las previsiones iniciales. ¿Cuánto se ha invertido? También pueden apreciarse las realizaciones inmediatas, concretas, generadas. ¿Qué resultados son visibles? El analista puede interesarse también por el impacto final. ¿Hay una modificación, a mediano plazo, de la situación del grupo objetivo del programa en cuestión? Se puede medir también la eficiencia: ¿cuál es la relación entre los medios utilizados y los efectos generados? Se puede privilegiar la percepción de los grupos afectados por la política. ¿Ellos consideran que el problema está resuelto, o que la situación ha mejorado? Con este preámbulo queremos mostrar que el proceso de evaluación puede situarse en registros muy amplios y muy heterogéneos. Por otra parte, la evaluación es una actividad de naturaleza fundamentalmente normativa. Los evaluadores actúan en función de sus marcos de referencia, de sus valores, de sus normas, de sus percepciones. Son extremadamente raras las situaciones donde los marcos de referencia evaluativos son reconocidos de manera unánime como pertinentes. Pensar en obtener criterios evaluativos que recojan el asentimiento unánime es utópico, pues el universo de la acción política es conflictual. Una orientación general de evaluación de políticas es relevar e identificar quiénes, cómo, dónde y cuándo juzgan cierta acción gubernamental. Otra manera, más estructurada y acotada, supone que una política, al actuar sobre las variables x, y ó z, inducirá una modificación de las variables a, b, ó c. Aquí la evaluación supone un análisis de las correlaciones entre las variables, que permite inferir el grado de impacto real de la política en el terreno. En esta perspectiva una política que no tenga objetivos precisos, unívocos y estables escapa a toda posibilidad de evaluación. En el sistema educativo uruguayo existe un firme consenso alrededor de la necesidad de implementar sistemas evaluativos eficaces. Hasta ahora se han aplicado procesos evaluativos en una perspectiva generalmente terminal y en lapsos relativamente extensos de tiempo. A veces urgidos por alguna necesidad puntual. Este es el caso de la evaluación de las experiencias de escuelas de tiempo completo: Tanto la necesidad de evaluar, como la lentitud de los procesos evaluativos reales, hacen unanimidad en la opinión de los máximos decisores del sistema educativo. Se considera que los procesos educativos se evalúan de una manera lenta e incompleta. Para la Inspectora Rosa Márquez, “ninguno de los sistemas han sido totalmente evaluados, hasta la fecha”. Y agrega: “en general, se han hecho cambios, sin haber sido totalmente evaluados en todos sus aspectos (…). Se ha cambiado tomando como criterio hechos, o cosas, que van pasando. Es decir, si el francés se cambia por inglés, esa necesidad se percibe antes por la cantidad de institutos que se fueron formando afuera. Porque adentro no se interpretó el requerimiento a tiempo (…) Yo creo que las evaluaciones deben ser hechas en forma permanente…”[14] La actividad evaluativo se vincula de una manera muy estrecha al estilo de producción de las políticas. Una evaluación ex – ante se asocia con un estilo proactivo, es decir anticipatorio de problemas, donde se puede modelar un estado de situación deseado. Una evaluación ex – post, a posteriori, se relaciona con un estilo reactivo, en el cual el sistema produce respuestas después que los problemas se presentaron y actuaron sobre la realidad. Un inconveniente accesorio que tiene el mecanismo de evaluación a posteriori es que presenta un panorama de lo que ya fue, y no, estrictamente, de lo que es. Con el peligro de correr perpetuamente la realidad desde atrás y desde lejos. Una posible fórmula para evitar estas dificultades sería la implantación de sistemas de evaluación “in situ”, en los que los establecimientos de enseñanza, que permitieran una rápida “corrección del tiro”. La implementación de tales sistemas supone algún tipo de descentralización, por lo menos de las instancias evaluativos. Para el Dr. Juan Gabito, Presidente del Consejo Directivo Central de la ANEP, este sistema de evaluación, hoy en día, “lamentablemente (…) no existe”. El Dr. Gabito afirma que “uno siempre termina actuando en base a intuición, en muchos casos, y una de las ideas que ahora tenemos para desarrollar en un programa, en un proyecto de mejoramiento de la educación básica, que nos va a financiar el Banco Mundial, es el establecimiento de un sistema permanente de medición de calidad. Usted sabe que todos los sistemas tienen sus defectos y cosas cuestionables, pero es mejor tener alguno a no tener ninguno.” El proceso evaluativo tiene muchas complejidades, que no derivan únicamente de su condición normativa o de las múltiples perspectivas en que se puede situar. Una evaluación debe determinar de una manera muy nítida qué variables se quiere apreciar en su funcionamiento, y qué mecanismos hay para “aislar” experimentalmente esa variable con respecto de otras variables intervinientes. Muchas veces ciertos instrumentos educativos son considerados ineficaces simplemente porque son aplicados en condiciones inadecuadas para su funcionamiento. Este aspecto del problema lo señala el Director del Consejo de Enseñanza Secundaria, Licenciado Daniel Corbo, aludiendo a la incorporación, por parte del personal docente, de una pluralidad de modelos pedagógicos. Las evaluaciones suelen adolecer de los mismos problemas que otras actividades de las ciencias sociales. Uno de ellos, tal vez el más común, es el de sesgar la investigación, el análisis, o las preguntas de los cuestionarios, según los valores, las creencias, los deseos, o las opiniones del investigador. De esta manera se “descubre” en el trabajo evaluativo lo mismo que se pensaba antes de empezar la evaluación. Estos descubrimientos falaces son multiplicados al generar opinión en los ámbitos técnicos, y diseminan prejuicios con una supuesta validación empírica. En una entrevista con una autoridad del sistema educativo oímos esta afirmación, teñida de optimismo: Algo sorprendidos de que se pudiera hablar, con tanta precisión, de la voluntad de un sujeto colectivo (“los chicos”), quisimos ir a la fuente que sustentaba esta afirmación, un pasaje del informe de CEPAL sobre enseñanza secundaria. Ahí no había ninguna evidencia de que “los chicos” quisieran estar ocho horas en el liceo, si bien esto se sugería por los recuadros, la titulación y la argumentación. En el recuadro Nº 30 de la página 225 se titula “los estudiantes y las familias quieren más horas de clase”, y se señala que “Una sexta parte de los liceales quisieran estar hasta 8 horas diarias de clase y de actividades de talleres y extracurriculares…” Lo curioso, en términos metodológicos, es que se privilegie en la argumentación a los 16 estudiantes en 100 que quieren esto, y no a los 84 que no lo quieren. Evidentemente esos dieciséis estudiantes cuentan con la simpatía del investigador, pero en términos de información eso no debería contar. Pues es, a todas luces, más significativo que el 84% de los estudiantes no quiera las ocho horas.[17] En la página anterior se sostiene que “la actitud de la mayoría de los jóvenes frente al liceo es francamente positiva”, y se fundamenta esta afirmación por el número de respuestas afirmativas a la siguiente pregunta: “si el liceo o escuela técnica ofreciera otras actividades (deportes, talleres, estudios dirigidos), y se pudieran mejorar las actuales, ¿te gustaría pasar más tiempo en el establecimiento? Esto es casi un prototipo de las preguntas que inducen respuestas afirmativas, pues es evidente que si se ofrece una ganancia alta (actividades divertidas, actividades mejores) a cambio de una inversión en tiempo no precisada (¿cuánto más tiempo? ¿un minuto, una hora?), la respuesta será globalmente “positiva”. Lo que queremos significar es que estas afirmaciones del trabajo de CEPAL, más allá de que correspondan o no a la realidad, no pueden ser probadas con este método. El peligro de usar ciertos instrumentos de análisis sin la debida cautela es que, al difundir interpretaciones discutibles como hechos de la realidad, más que acumular información se acumula desinformación y, por lo tanto, se hace más brumosa e incierta la perspectiva para la toma de decisiones. En términos generales podemos afirmar que es imprescindible, para el desarrollo articulado y racional de una política educativa, contar con algún tipo de proceso evaluativo. Pues como dice con toda lógica el Dr. Gabito, es mejor tener algún sistema a no tener ninguno. Existe un importante consenso en que esta evaluación debe ser permanente. Sería altamente deseable también que fuera ágil y oportuna, para lo cual sería necesario contar con instrumentos de evaluación descentralizados que pudieran funcionar en los establecimientos de enseñanza. Es importante definir con precisión qué variables se evalúan y cómo se evalúan, para no apreciar incorrectamente ciertos sistemas o procedimientos por la interferencia de otros factores intervinientes. Por último, es imprescindible aplicar un máximo de rigor y solidez a los métodos utilizados, y ser extremadamente prudentes en las conclusiones, pues siempre es mejor disponer de incertidumbres precisas que de certidumbres falsas. *** Conclusión A lo largo de este trabajo hemos visto los principales problemas en el funcionamiento real de la estructura del sistema educativo, en su tarea de formulación e implementación de políticas y programas de acción. Este análisis es el complemento necesario al estudio de la estructura formal y de la asignación legal de roles dentro del sistema. Dentro de esta observación del funcionamiento real del sistema hemos registrado las percepciones y las opiniones que tienen los decisores sobre los problemas, y las alternativas de superación de esos problemas, tal como se presentan frente a ellos. En este sentido hemos relevado un diagnóstico informal interno de los principales problemas educativos, y hemos detectado ciertas áreas de consenso para la implementación de determinadas propuestas. Conociendo las percepciones y opiniones de las personas situadas en instancias de decisión, hemos podido ver también aquellos temas que no constituyen una preocupación de las autoridades educativas y, en nuestra opinión, sí deberían serlo. En esta categoría entrarían el tema de la unidad y coherencia en todo el proceso de producción y aplicación de una política, o el de los esfuerzos de comunicación en el proceso de legitimación de un programa de acción, entre otros. Este trabajo constituye también un esfuerzo por tratar de incorporar un enfoque analítico de políticas públicas para que sirva como herramienta de sistematización y de control de los procesos que conciernen a las políticas educativas en su conjunto. Los puntos de apoyo: las áreas de consenso. Toda acción de política pública, para obtener resultados concretos, debe tener en cuenta, como punto de partida, el estado de situación de consensos y disensos con respecto a los temas de debate que conciernen a esa política. El consenso del que no se dispone puede llegar a generarse, pero es, obviamente, más práctico relevar los consensos existentes para utilizarlos como puntos de apoyo para mover las estructuras y avanzar en la producción educativa. Los puntos de consenso que nos interesan aquí son aquellos que existen en forma explícita en los niveles de decisión y, en forma más difusa, en las estructuras de aplicación, y que no han sido convertidos todavía en lineamientos de políticas, o en todo caso, que no han sido procesados convenientemente. Las principales áreas de consenso que queremos señalar aquí son las que aluden a los problemas de coordinación, de capacitación, de legitimación (por lo menos en su vertiente de participación), y de evaluación. En estos puntos, centrales en los procesos de política educativa, existe un consenso acumulado que debe ser aprovechado como combustible para impulsar los ajustes y reformas necesarias. Las carencias en la coordinación entre los distintos subsistemas de la enseñanza, y entre las áreas temáticas de cada subsistema, son tal vez las más mencionadas. En lo que respecta a la falta de coordinación y síntesis entre las diferentes áreas de un mismo subsistema, la atención está centrada en la enseñanza secundaria. “…Falta en la enseñanza secundaria alguien que haga la síntesis. Le presentamos al alumno la realidad como si fuera un armario con distintos cajones. En uno, abrimos, y hay historia. En otro, abrimos, geografía, en otro filosofía. Pero no hay comunicación. No hay una integralidad, de esa realidad que le presentamos al alumno. Si bien existe consenso en que existen problemas de coordinación, se está lejos de alcanzar un consenso en los métodos para superar esa dificultad. El instituto de formación docente, y los propios profesores formados en esa lógica compartimentada, oponen serias resistencias cuando llega la hora de los cambios efectivos. Existe consenso en considerar que cada uno de los subsistemas de enseñanza actúa con una lógica propia y desarticuladamente. En la que cada rama trata de alcanzar sus propios objetivos, pero sin ayudar a que los objetivos del subsistema siguiente se logren, aunque sea preparando debidamente a los alumnos para que aborden el subsistema “contiguo” con las capacidades y destrezas necesarias. La necesidad de contar con mecanismo de capacitación y de reciclaje, o de actualización docente, idóneos, constituye otra de las áreas de consenso. Se considera necesario que el personal que implementa un programa educativo acceda a la formación requerida para aplicar debidamente modelos pedagógicos nuevos, para que se actualice en los nuevos conocimientos que debe transmitir, o para que puedan procesarse ágilmente las innovaciones de política educativa. Esta necesidad de capacitación está concebida, consensualmente, en lo que respecta básicamente al personal docente. El personal administrativo está claramente menos visualizado como grupo objetivo de los mecanismos de capacitación. La legitimación, como proceso facilitador de la implementación de programas de acción educativa, es considerada de una manera casi unánime como un factor que merece una atención prioritaria. Existe consenso en cuanto a los hechos, no necesariamente en torno a la conceptualización, y está centrado, además, en el aspecto participativo de la legitimación y no en el comunicacional. Por último, existe un importante consenso en que debe disponerse de buenos instrumentos de evaluación. Los acentos, en este caso, están puestos en la celeridad y en la permanencia de los sistemas evaluativos. Hay acuerdo en las cualidades que deben tener los sistemas, pero no en la configuración concreta y en el instrumental que deberían poseer. Dentro de los numerosos temas que pueden plantearse al analizar el sector educación en el Uruguay, existe un núcleo particularmente sensible, sobre el cual se ha sedimentado toda una mitología y que condiciona varios puntos trascendentes, que es la autonomía. Este principio se ha constituido en una especie de dogma de la educación en el Uruguay. Generada para asegurar ciertos principios del liberalismo filosófico en la enseñanza, pluralismo, independencia con respecto de presiones político -partidarias, libertad de cátedra, etc., se ha concebido como salvaguarda funcional e institucional de la laicidad. Con el paso de los años, y condicionado por los vaivenes históricos, el concepto de autonomía ha ido teniendo deslizamientos de sentido y ha otorgado a la enseñanza, en el Uruguay, un fuerte sesgo de insularidad. Este aislamiento, ampliamente diagnosticado, del sistema educativo con respecto de los demás subsistemas de la sociedad, se aprecia en la ausencia de políticas educativas propiamente dichas, de gobierno y de Estado; en el papel claramente marginal que cumple, en materia educativa, el Ministerio de Educación y Cultura; y en general en la falta de respuestas del sistema educativo formal a muchas necesidades de la sociedad. El verdadero mito que se ha construido sobre el concepto de autonomía hace que, cada vez más, la educación se muestre ajena e inmune a la consideración de las instancias políticas, es decir aquellas instancias que se ocupan de la comunidad en su conjunto. Esta “suelta de amarras” de la educación con respecto del resto de la sociedad se alimenta de la reverencia acrítica y dogmática de la élite política frente al concepto mitologizado de autonomía, y mantendrá con toda seguridad a la educación en una ajenidad muy marcada frente a problemas centrales para el país, mientras no se revise en profundidad este concepto. Tal vez uno de los puntos de partida más trascendentes de un ajuste en la macropolítica educativa sea promover un debate serio y profundo entre los sectores ligados a la enseñanza y la clase política en torno a la idea de autonomía, sus alcances, sus consecuencias, y el posible reajuste y redefinición del concepto, atendiendo a las necesidades del país y de los tiempos. Existe un consenso latente, sin duda, sobre la necesidad de tal debate, que ha sido mitigada probablemente en su manifestación explícita, por la sensación de transgresión que acompaña a todo cuestionamiento, aún cauteloso, de la sacralizada autonomía. Los flancos débiles: la desarticulación de las políticas Si tuviéramos que diagnosticar, en una frase, el principal problema en el proceso de formulación e implementación de las políticas educativas en el Uruguay, diríamos que es la desarticulación entre las fases y entre las estructuras de implementación de esas políticas. Por otro lado existe una notoria desarticulación, percibida usualmente como descoordinación, entre las diferentes estructuras que alimentan el proceso de las políticas educativas. Es casi habitual constatar las duplicaciones de funciones, las carencias en los flujos de comunicación entre las distintas dependencias en un mismo sistema, el trabajo hecho en sí y no para cubrir las necesidades de las otras estructuras del sistema y de la acción educativa global. Parecería imprescindible hacer un trabajo de información, de difusión o de mentalización, para que todas las personas que trabajan en los distintos lugares del sistema educativo sepan para qué y con qué objetivos realizan cada tarea concreta. Esta especie de acción contra la alienación o la ajenidad en las funciones puede hacer las veces de catalizador, o de lubricante en la acción de las distintas partes para el mejor desempeño del conjunto. Este trabajo, subjetivo e interno al sistema, debe complementarse, obviamente, con una formulación clara y precisa de los objetivos educativos y de los recursos necesarios al cumplimiento de esos objetivos. La desarticulación entre las fases de una política, la descoordinación entre las estructuras del sistema educativo, la ajenidad en el trabajo de muchos de sus individuos con respecto de la acción conjunta, son consecuencias de una dinámica que impone, en los hechos, una lógica fragmentaria y compartimentada, que compromete a su vez la unidad, la coherencia y, en última instancia, los resultados. Es llamativo que un sistema educativo que posee una estructura fuertemente centralista, tenga los problemas pero no los beneficios del centralismo, que son, básicamente, unidad y coherencia en las acciones. Toda redefinición, o simplemente ajuste, en las políticas educativas debería otorgar una fuerte prioridad a la articulación y la unidad entre las partes que componen la producción y la aplicación de los programas de acción. Esta lógica de conjunto es imprescindible, sin duda, en los niveles de decisión del sistema, pero es también totalmente necesaria en el universo de acción de los mandos medios, sin lo cual los programas languidecen, se desvían de sus objetivos, o simplemente desaparecen sin dejar huellas visibles en los grupos a los cuales estaban destinados. Los posibles caminos: algunas propuestas orientadas a mejorar los resultados de las políticas educativas. En el cuerpo del trabajo hemos relevado los principales condicionamientos en la formulación e implementación de las políticas educativas. Reconocer las dificultades es siempre el primer paso que debe darse para poder superarlas. Habíamos visto también explícitamente, algunas formas y técnicas concretas de gestionar, con buenas probabilidades de éxito, esos condicionamientos y dificultades. En esta parte queremos presentar, de manera sintética y ordenada, los principales puntos a tener en cuenta para procesar con efectividad las distintas fases de una política. En este trabajo asumimos como principio orientador la supremacía de la formulación y la planificación de una política educativa sobre las demás fases. Se asume igualmente la imprescindible interrelación y dependencia entre las fases, pero siempre encauzadas por los objetivos planificados en la formulación. En este sentido retomamos la vieja idea de que “a un barco sin rumbo ningún viento le es favorable”. Para asegurar que se cumplan los objetivos se elaboran estrategias de legitimación y de desbloqueo de las vías de implementación. Para verificar que el impacto de una política corresponda a los objetivos trazados es que se debe evaluar una política. Pues una evaluación hecha sin relación con objetivos e independiente de la formulación es un simple rito sin destino. Anotamos a continuación una serie de propuestas, principios, modalidades o hábitos que consideramos valiosos para maximizar los resultados en la formulación e implementación de las políticas educativas.
*** En estas páginas hemos puesto un claro acento en la necesidad de preservar la unidad y la coherencia del conjunto de una política educativa. Hemos analizado, por otra parte, el tema de las políticas o programas de acción en su realidad generalmente conflictiva y problemática. Nos internamos en el análisis de esos condicionamientos y arriesgamos una serie de sugerencias para mejorar los resultados de estas políticas. El propio universo en el que nos hemos movido ha modelado el tratamiento del objeto de estudio. Hemos visto la realidad mirando básicamente desde lo político, desde las instancias de decisión, desde “arriba” y desde lo global. Esta perspectiva ha tenido la ventaja, a mi manera de ver, de hacer un acercamiento macro a los problemas, para ver los principales elementos que están en juego en todo el sistema. Hemos hecho una observación de la dinámica real del sistema educativo en referencia con las políticas y con los problemas inherentes a la formulación y aplicación de esas políticas. La continuidad del trabajo parece presentarse naturalmente. Es necesario analizar e incorporar, por un lado, lo más estático y formal, la regulación legal que posee el sistema para hacer frente a los problemas señalados aquí. Ver qué se hace y qué no se hace de acuerdo a la estructura formal. Por otra parte sería necesario cambiar el lugar en donde se sitúa el análisis. El paso siguiente sería, tal vez, analizar la dinámica del sistema desde los mandos medios, y después desde el terreno de aplicación. Es necesario también afinar y desmenuzar ciertos análisis y propuestas hechas, todavía, con un grado demasiado alto de generalidad. El Uruguay muestra, en los últimos años, una dificultad muy evidente de acumulación, de conocimientos, de experiencias, de trabajo. Mucho de lo que se produce se pierde, no se retoma, se duplica, y hay que partir nuevamente de cero. Esto se debe, en parte, a problemas de organización y de información, pero también incide una actitud que no busca la sistematización y que no se propone avanzar por condensaciones sucesivas de experiencias y aprovechamiento de lo que ya existe. Este trabajo ha sido hecho en un contexto pluridisciplinario, donde varios consultores abordan un mismo objeto desde diferentes perspectivas. Existe por lo tanto una lógica que organiza los distintos enfoques en un conjunto coherente. Sin embargo la verdadera utilidad, y la maduración del trabajo, está condicionada a que pueda enfrentar el aire de la realidad, a que logre ser leído, criticado, corregido y que se puedan condensar las observaciones en un producto posterior, captando algo de esa acumulación, a veces tan esquiva. Se acostumbra que los agradecimientos se incluyan al principio de los documentos. Por algún motivo he creído necesario incluirlos aquí. Agradezco muy sinceramente a las autoridades del sistema educativo que tuvieron la generosidad de darme tiempo, testimonios y reflexiones que forman lo esencial de los elementos positivos que puedan estar reunidos aquí. De todas maneras, la responsabilidad por las opiniones, por el análisis, e incluso por las declaraciones de las autoridades que pudieran haber sido citadas fuera de contexto, o de manera indebida, es enteramente mía. 13 - Consejero J. C. Cardoso. Entrevista citada
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